Esta terça-feira, em Estrasburgo, o Parlamento Europeu aprovou que se faça uso de um procedimento legislativo de urgência para acelerar a aprovação do regulamento da Ação Europeia de Apoio à Produção de Munições (em inglês, ASAP).
A proposta de regulamento do ASAP é muito recente, tendo sido avançada a 3 de maio pela Comissão Europeia, em resposta às conclusões adotadas pelo Conselho a 20 de março. De facto, foi o Conselho quem instou a Comissão a avançar com propostas concretas para apoiar o “aumento das capacidades de fabrico da indústria europeia da defesa, assegurar as cadeias de aprovisionamento, facilitar procedimentos de aquisição eficientes, preencher lacunas nas capacidades de produção e promover os investimentos”.
Já esta celeridade menos habitual no processo legislativo, vem com um objetivo: fornecer, no espaço de um ano, um milhão de munições à Ucrânia, e ajudar os Estados-Membros a reabastecer as suas reservas.
A grande novidade do ASAP diz respeito a como ele será financiado: “incluindo, se se justificar, a mobilização do orçamento da União”, expressam as conclusões do Conselho. É exatamente este último ponto que tem causado a maior controvérsia - o Tratado de Funcionamento da UE proíbe explicitamente o financiamento direto a atividades militares.
“As soon as possible”
Por norma, as propostas da Comissão Europeia são recebidas e negociadas no seio das Comissões do Parlamento Europeu para posterior aprovação em plenária. Mas como o indica o acrónimo ASAP, em inglês, “as soon as possible” (o antes possível), esta proposta já foi enviada com caráter de urgência. Para responder a essa pressa, o líder alemão do Partido Popular Europeu, Manfred Weber, dirigiu uma carta à Presidente do Parlamento Europeu pedindo que se despoletasse um procedimento legislativo de urgência.
Com os votos favoráveis de 618 eurodeputados, 59 votos contra e 31 abstenções, o Parlamento acabou por dar luz verde a que o ASAP seja votado já na sessão plenária de 1 de junho, em Bruxelas, não passando por quaisquer negociações nas Comissões do PE.
Ressalve-se ainda que o ASAP não está a ser tratado como uma questão de política externa, de defesa ou de segurança, mas sim como um assunto puramente industrial, alocado aos temas da Comissão da Indústria, da Investigação e da Energia.
Pretende-se que o regulamento seja adoptado em breve, antes do verão de 2023 e prevê-se que a sua aplicação expire em meados do ano 2025. Contudo, deixa-se a porta aberta a eventuais atualizações se necessárias.
O que é o ASAP?
O ASAP consiste, até ao momento, numa proposta de regulamento que tem por objetivo aumentar o investimento na indústria da defesa europeia. No texto, propõe-se medidas concretas para apoiar o reforço industrial ao longo das cadeias de abastecimento relacionadas com a produção de munições e mísseis na UE. Vejamos por pontos.
Primeiro, presta apoio financeiro a empresas da União que reforcem a capacidade de produção de materiais de defesa na UE. Os projetos financiados podem, nomeadamente, atualizar a produção já existente, criar nova, estabelecer parcerias transfronteiriças para garantir o acesso a matérias-primas, garantir um aumento imediato das reservas disponíveis e requalificar as competências dos trabalhadores do setor, entre outras.
Depois, o regulamento identifica e resolve possíveis estrangulamentos nas cadeias de produção e introduz um quadro regulamentar temporário para responder à escassez de munições. Para tal, dá poder à Comissão de, em circunstâncias excecionais, exigir que uma empresa aceite, ou dê prioridade, uma encomenda de produtos de defesa críticos para o abastecimento. Se a empresa recusar, terá que apresentar os motivos que o justificam. Prevê-se que o apoio financeiro às empresas da União seja concedido sob a forma de subvenções, o que tem despertado especial interesse da indústria em países como a Alemanha, França e Itália.
Na explicação da proposta, a Comissão avança que o orçamento de 500 milhões de euros será afetado por dois instrumentos já existentes: 260 milhões do Fundo Europeu de Defesa (FED) e 240 milhões da Ação Europeia para reforçar a indústria europeia da defesa através da contratação conjunta (EDIRPA).
Contudo, o financiamento não se fica por aí: outros 500 milhões de euros serão co-financiados pelos Estados-Membros ou outras fontes do orçamento - a parte mais controversa, já que a proposta admite poder-se usar fundos da coesão, do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR) e até mesmo do Asilo, a Migração e a Integração (AMIF) para estes fins.
Em declarações ao jornal Político, Thierry Breton, Comissário Europeu da Indústria, explicou que “além do orçamento direto, também estamos a libertar fundos de coesão (...) e também o RRF para os Estados-membros que desejam cofinanciar sua indústria de defesa.” Esse financiamento, argumentou Breton, “reativará o acesso ao financiamento privado, seja por meio do Banco Europeu de Investimentos ou de bancos [privados]”.
Que mais foi acordado no Conselho?
O ASAP refere-se estritamente à oferta, do lado da produção, de munições e materiais de defesa. Mas o acordo a que o Conselho chegou em Março incluía outras duas vertentes: as da procura. Para garantir o acesso às munições, os Estados-Membros poderão recorrer às reservas já existentes ou fazê-lo através de aquisições conjuntas.
Ursula von der Leyen explica: "A Europa está a intensificar o seu apoio em três vertentes. Primeira, os Estados-Membros estão a disponibilizar munições adicionais das suas reservas, graças a um novo apoio do Mecanismo Europeu de Apoio à Paz (MEAP), no valor de mil milhões de euros. Segunda, juntamente com os Estados-Membros, iremos adquirir conjuntamente mais munições para a Ucrânia — e estamos a disponibilizar mil milhões de euros adicionais para esse efeito. E hoje estamos a cumprir a terceira vertente: intensificar e acelerar a produção industrial de munições no setor da defesa na Europa”.
Para concretizar a segunda vertente, isto é, apoiar a colaboração entre os Estados-Membros em contratos de compra conjunta, a Comissão apresentou, em julho de 2022, outra proposta de regulamento, a Ação Europeia para reforçar a indústria europeia da defesa através da contratação conjunta (EDIRPA). A ideia é criar um instrumento que apoie aquisições feitas com a cooperação de pelo menos três Estados-Membros.
Na sua apresentação inicial, a Comissão expressou que pretende atribuir 500 milhões de euros do orçamento da UE para o período de 2022 a 2024. O discurso mais recente de Von der Leyen indica um aumento para mil milhões. Ainda que o ASAP esteja a receber particular atenção mediática, este programa de compra conjunta (EDIRPA) já quebrava “o tabu de que a UE não pode usar os seus recursos para fornecer armas a um país que está a ser agredido por outro”, nas palavras de Borrell. De notar que, também em relação a este, se adotou um procedimento acelerado para a sua aprovação, tendo em vista que em Junho esteja pronto a ser aplicado.
Quem está interessado em garantir a aprovação rápida?
Para alguns Estados-Membros, a possibilidade de subvencionar a indústria de defesa da União é particularmente atrativa. Esta semana, dirigindo-se ao Parlamento Europeu reunido em Estrasburgo, foi exatamente disso que o Chanceler alemão Olaf Scholz decidiu priorizar no seu discurso. Em entrevista à SIC Notícias, José Gusmão disse: “Olaf Scholz foi convidado para fazer um discurso político, mas o que tivemos foi um discurso comercial. Olaf Scholz veio ao Parlamento Europeu para vender armas alemãs.”
Referindo-se ao já antigo debate sobre se o Conselho Europeu deve deixar de decidir em unanimidade sobre matérias de defesa, para passar a fazê-lo sob maioria qualificada, Gusmão acrescentou ainda: “Para vender armas alemãs, [Olaf Scholz] defende que os Estados Membros devem perder a sua soberania nas suas políticas de defesa, que passemos a ter votações maioritárias e que o Conselho passe a decidir a compra conjunta de armas. Olaf Scholz quer aproveitar a guerra da Ucrânia para transformar aquilo que é a política de apoio e de solidariedade com a Ucrânia num negócio para a indústria militar alemã.”
É a primeira vez que a UE investe na defesa?
Este anúncio da Comissão não nasce de um vazio. Desde 2014 (com a anexação da Crimeia), mas sobretudo após o início da invasão russa à Ucrânia, tem-se registado um crescendo no discurso relativo às questões da segurança e defesa, pela voz dos representantes da União Europeia, Ursula Von der Leyen e Josep Borrell.
Pouco tempo depois do início da invasão da Ucrânia discutiu-se ainda a emissão de dívida conjunta da UE para fazer face à escalada de armamento nos Estados-Membros. O debate, desde então, ficou suspenso pela pressão dos empréstimos já contraídos aquando da resposta conjunta à crise do Covid-19.
Mas desde 2017 que a UE tem criado estruturas para atribuir fundos de investigação e desenvolvimento militar a projetos mediante candidatura e avaliação, com sucessivos aumentos das verbas afetadas: de 2017 a 2019 o Plano de Ação Europeu de Defesa tinha 90 milhões de euros, em 2020 o Programa Europeu de Desenvolvimento da Indústria de Defesa contava com 500 milhões, e o atual Fundo Europeu de Defesa (FED) conta com 13 mil milhões de euros para o período de 2021-2027.
Estes programas foram consolidados em março de 2021 no chamado Mecanismo Europeu de Apoio à Paz (MEAP), um fundo intergovernamental e não inscrito no Orçamento da UE (o que se costuma designar por off-budget), para o qual os países envolvidos dão contribuições nacionais. Foi acordado então que o orçamento até 2027 seria de 5,7 mil milhões de euros.
Em dezembro de 2022, o Conselho acordou em aumentar o teto orçamental do MEAP em 2 mil milhões (preços de 2018, atuais 2,287 mil milhões de euros), podendo aumentar até 3,5 mil milhões de euros até 2027. Em março de 2023, concretizou-se o primeiro aumento, fazendo com que o MEAP passasse a um orçamento total de 7 mil milhões de euros. "Pela primeira vez, a UE vai financiar a compra e o abastecimento de armas e outros equipamentos a um país que está a ser atacado", afirmou a Presidente da Comissão Europeia na época.
