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Eleições em Espanha (1): o sistema político espanhol

As eleições do próximo domingo decorrem sob o signo da incerteza, num momento em que o país vizinho se encontra ainda a recuperar da crise económica do início da década, que originou um resgate bancário, e se encontra a braços com uma crise de identidade, expressa no desafio independentista catalão. Por Jorge Martins.
Parlamento espanhol, as Cortes Gerais, em Madrid. Foto de Tiago Petinga, Lusa.

Neste primeiro texto, abordarei, com algum pormenor, o sistema político do país vizinho, estabelecendo, em alguns casos, um paralelo com o português.

Uma transição pactuada

Ao contrário do que sucedeu em Portugal, onde o 25 de Abril consagrou uma rutura revolucionária, que eliminou o essencial das estruturas do regime ditatorial e permitiu um conjunto de importantes transformações sociais, deu-se em Espanha uma transição pactuada.

Esta foi dirigida pelos setores mais abertos das elites franquistas, que perceberam que a ditadura estava condenada, pelo que entabularam negociações com as forças oposicionistas moderadas do centro e centro-esquerda, com vista a acordar uma transição gradual para um regime democrático.

O processo enfrentou, contudo, a hostilidade da ala mais reacionária do franquismo, em especial das altas patentes das Forças Armadas, provenientes dos vencedores da guerra civil, que pretendiam, no máximo, uma abertura muito limitada. Em especial, não aceitavam a integração dos comunistas na vida política do país, algo que a oposição considerava ser uma amputação inaceitável da democracia. Empenhado no êxito da transição, o primeiro-ministro de então, Adolfo Suárez, acabou por legalizar o Partido Comunista de Espanha (PCE). No entanto, fê-lo, propositadamente, no sábado de Páscoa de 1977, de forma a reduzir o efeito das reações de hostilidade por parte das forças mais reacionárias. Em troca, o seu líder histórico, Santiago Carrillo, foi obrigado a aceitar as disposições da transição, em especial o regime monárquico, condição que foi aceite pelo Comité Central do partido. Algo com que o seu homólogo socialista, Felipe Gonzalez, e o Partido Socialista Operário Espanhol (PSOE) já se haviam, relutantemente, comprometido.

Outra “linha vermelha” dos militares era a unidade de Espanha. Por isso, estes eram hostis à criação de instâncias que permitissem o autogoverno das nacionalidades periféricas. Como forma de compromisso entre as entre as elites franquistas, que pretendiam manter o modelo de Estado unitário centralizado, e os setores da oposição moderada, que defendiam uma autonomia ampla para aquelas ou, até, no caso do PSOE, uma federação, foi instituído, na Constituição de 1978, o chamado Estado das Autonomias, que caracterizarei mais adiante. Este consagrou um regime híbrido de organização Estado: a Espanha deixou, na prática, de ser um estado unitário, mas não se transformou num estado federal.

Estava aberto o caminho para a instauração do regime democrático, mas uma parte importante das estruturas franquistas manteve-se de pé, apesar das mudanças que foram ocorrendo no país, em especial após a primeira vitória eleitoral do PSOE, em 1982. A presença de nomes de militares e políticos franquistas na toponímia de muitas cidades e, até, de algumas estátuas do ditador, era frequente até à aprovação da lei da Memória Histórica, por parte do governo socialista de Zapatero, em 2009. Contudo, ainda hoje, no poder judicial e nas forças militares e de segurança existe um forte “ranço” franquista, como se viu no recente processo separatista da Catalunha e na prisão dos dirigentes independentistas, qualquer que seja a posição que possamos ter sobre a independência da região. A própria resistência da direita à remoção do corpo do ditador do Vale de los caídos, um imponente monumento erigido pelo franquismo triunfante, tendo por mão-de-obra, maioritariamente, prisioneiros de guerra republicanos, é disso sintoma.

Uma monarquia em perda de popularidade

A Espanha é uma monarquia constitucional, na qual o rei é uma figura decorativa, cujo papel é, essencialmente, cerimonial.

Há, no entanto, três questões extremamente controversas sobre a monarquia espanhola, para além, obviamente, da natureza antidemocrática do regime monárquico.

A primeira refere-se à consagração constitucional da linha de sucessão masculina, que coloca em causa o princípio da não discriminação em função do género, definido na própria Constituição.

A segunda tem a ver com a imunidade judicial do monarca, que não pode ser processado, mesmo que se prove que tenha cometido um crime. Esse estatuto mantém-se, mesmo em caso de abdicação, como sucedeu com o ex-rei Juan Carlos I.

A terceira prende-se com o facto de a Coroa ser financiada pelo erário público, através de uma verba fixada no Orçamento de Estado, sem que tenha de prestar contas da forma como o gasta.

O argumento mais expandido para justificar a manutenção da monarquia é a de que, num país tão diverso, o rei representaria a unidade do Estado, permitindo que todos os cidadãos nele se revissem. Ora, tal não é o caso em Espanha. A verdade é que os monarcas da Casa de Bourbon não falam catalão nem basco (e só “dão uns toques” no galego porque tanto Juan Carlos I como Filipe VI viveram uns tempos em Portugal). Por isso, a maioria dos bascos e dos catalães não os reconhecem como seus reis. Isto não falando, claro, dos republicanos de outras regiões do Estado espanhol. Aliás, se dúvidas houvesse, o discurso do rei no auge da crise catalã foi tudo menos apaziguador.

É certo que, nos primeiros tempos da transição democrática, iniciada em 1976, após a morte de Franco, a maioria da população espanhola era favorável à monarquia e Juan Carlos I gozava de grande popularidade, em especial após se ter oposto à tentativa de golpe militar reacionária de 1981. Dizia-se, aliás, que os espanhóis não eram monárquicos, mas “juancarlistas”. Contudo, para isso muito contribuiu o silêncio cúmplice da comunicação social do país vizinho, para quem a Coroa constituía uma espécie de tabu.

Com o fim do período de expansão económica e o aumento das tensões políticas, começaram a destapar-se os segredos da Casa Real. E esta saiu muito mal na “fotografia”, desde os escândalos de alcova do ex-rei, expressos na sua inacreditável caçada aos elefantes (!...) no Botswana, na companhia de uma amante, numa altura em que o país enfrentava uma grave crise económica e muitos espanhóis passavam por grandes dificuldades, e, mais grave ainda, os crimes económicos que envolveram a Infanta Cristina e o seu marido, Iñaki Urdangarin, atualmente preso após ter sido condenado por eles. Estes precipitaram a abdicação de Juan Carlos I e a sua substituição por Filipe VI.

Tudo isto gerou um aumento da contestação à instituição monárquica e os republicanos começaram a aparecer “à luz do dia”, sendo cada vez mais frequentes as bandeiras da República nas manifestações convocadas pelos partidos da esquerda.

O poder legislativo: um bicameralismo assimétrico

O poder legislativo reside nas Cortes Gerais, constituídas por duas câmaras parlamentares:

O Congresso dos Deputados é a câmara baixa do Parlamento. É a principal fonte da legislação nacional e de cuja composição depende a formação do governo. É constituído por 350 membros, eleitos para um mandato de quatro anos. Destes, 348 são-no através de um sistema de representação proporcional, baseado no método de Hondt, em 50 circunscrições, correspondentes às províncias.

Embora, aparentemente, o sistema pareça muito semelhante ao português, apresenta algumas nuances importantes. Estas residem, principalmente, na forma de atribuição do número de lugares a cada círculo. Ao contrário do que sucede por cá, a lei prevê que, à partida, sejam atribuídos dois mandatos a cada província, enquanto os restantes 248 são distribuídos de acordo com a população (e não apenas o número de eleitores) de cada uma e somados aos dois iniciais. Os restantes dois representam, cada um, as cidades de Ceuta e Melilla, os denominados “enclaves espanhóis do Norte de África”, situados na costa marroquina do Mediterrâneo.

Esta disposição leva a uma sobre representação das províncias mais pequenas em detrimento das maiores. Logo, para obter um mandato em Sória, a menos povoada, são necessários bastante menos votos que em Madrid. Como não existe nenhum círculo de compensação a nível nacional, o sistema acaba por favorecer os maiores partidos em cada província.

Por outro lado, a existência de um elevado número de círculos regionais, alguns dos quais pouco povoados, faz com que, na maioria deles, se elejam muito poucos deputados. Na verdade, a magnitude das circunscrições em Espanha varia entre 1 (as já referidas praças norte-africanas) e 37 (Madrid), enquanto Barcelona elege 32 parlamentares e Sória apenas dois. Em Portugal, está compreendida entre 2 (os dois círculos da emigração e o de Portalegre) e 48 (Lisboa), tendo o do Porto direito a 40 lugares. A magnitude média no país vizinho é de 6,73 mandatos por circunscrição, contra 10,45 no nosso, embora, em termos medianos, a diferença seja mais reduzida (5 lá, 6 cá). Consequentemente, mais uma vez estamos em presença de algo que reforça as forças políticas mais fortes.

Há, ainda, a instituição, na lei eleitoral espanhola, de uma cláusula-barreira de 3% dos votos válidos (onde se consideram, igualmente, os brancos, sendo apenas considerados inválidos os nulos) por círculo eleitoral. Na verdade, ela só tem relevância nos círculos de Madrid e de Barcelona, já que, nos restantes, as cláusulas-barreiras virtuais, ou seja, a percentagem aproximada de votos para obter um mandato, é muito (ou mesmo, muitíssimo) superior a 3%. Por isso, só uma vez foi aplicada, nas eleições de 1993.

Todos estes fatores, a que se junta o próprio método de Hondt, contribuem para favorecer os maiores partidos e não foi por acaso que, durante perto de 40 anos, a Espanha teve um sistema quase bipartidário, com a centrista UCD e, a partir de 1986, o conservador PP, no centro-direita, e o social-democrata PSOE, no centro-esquerda, a obter a maioria dos sufrágios e dos mandatos, deixando umas “migalhas” para a esquerdista IU. Só a existência de importantes forças políticas a nível regional, em especial na Catalunha e no País Basco, mas também noutras regiões, permitiu uma maior diversidade da representação parlamentar.

Daí que haja quem defenda uma reforma eleitoral. Eis algumas sugestões avançadas, individualmente ou em conjunto, e as objeções levantadas:

1ª) alargar a dimensão do Congresso para 400 membros (valor máximo constitucionalmente permitido), o que aumentaria, automaticamente, a magnitude dos círculos eleitorais, mas há quem tema a impopularidade dessa medida, já que ela poderia ser aproveitada por forças populistas, que acusariam os políticos de estar a criar mais “tachos”;

2ª) criar um círculo nacional de compensação, de forma a corrigir as distorções entre o voto dos cidadãos e o número de lugares parlamentares atribuídos a cada força política, mas teria a oposição das forças nacionalistas e regionalistas, com força nos círculos provinciais das suas regiões, mas com pouco peso nacional, e que veriam a sua representação parlamentar diminuir;

3ª) alocar o número de lugares a cada círculo proporcionalmente à respetiva população, acabando com os dois lugares atribuídos, à partida, a todos, mas, mantendo-se as circunscrições provinciais como a base territorial do voto, a magnitude das menos povoadas diminuiria e a representação dessas áreas no Congresso seria ainda menor;

4ª) utilizar as 17 Comunidades Autónomas e não as 50 províncias como circunscrições eleitorais, o que elevaria a magnitude da maioria dos círculos, permitindo uma mais justa representação das diferentes forças políticas, tanto nacionais como regionais, sem aumentar a possibilidade de representação de micropartidos, caso se mantivesse a atual cláusula-barreira, embora essa medida pudesse suscitar alguma resistência da parte de alguns aparelhos partidários provinciais;

5ª) Substitui o método de Hondt por outro mais “amigo” das pequenas formações partidárias (como o de Saint-Lagüe ou o do quociente eleitoral simples com o maior resto para os lugares remanescentes), embora tal medida seja pouco eficaz em círculos demasiado pequenos.

Até agora, porém, nenhuma delas teve acolhimento da parte das principais forças políticas, pelo que tudo se mantém, com uma ou outra alteração de pormenor, desde a aprovação da legislação que regulou as primeiras eleições livres após o fim do franquismo, em 1977, e que foi, no essencial, transposta para a presente lei eleitoral, aprovada em 1985.

Outra diferença face a Portugal é que podem concorrer listas independentes, desde que, na circunscrição eleitoral a que pretendam concorrer, recolham um número mínimo de assinaturas, correspondente a 1% dos respetivos eleitores.

Por fim, e ao contrário do que se passa entre nós, não existem círculos reservados à emigração. Contudo, os emigrantes podem solicitar ao governo, com antecedência, exercer o seu direito de voto, no que é conhecido como “voto rogado”. Esse é exercido antecipadamente e contabilizado na província da sua última residência em território espanhol.

O Senado é a câmara alta das Cortes e possui uma função de representação territorial. Possui uma composição híbrida de membros eleitos direta e indiretamente: 208 são eleitos por sufrágio universal, direto e secreto para um mandato de quatro anos, enquanto os restantes (em número que pode variar) são escolhidos pelas assembleias legislativas das Comunidades Autónomas. Os seus mandatos destes últimos são, igualmente, de quatro anos, mas podem ser prolongados por aquele órgão até às eleições autonómicas seguintes.

Para a eleição dos primeiros, cada província do continente vota em quatro senadores, independentemente da sua dimensão populacional, o que perfaz 188 (47x4). Os restantes 20 vêm das regiões insulares e das praças norte-africanas. Assim, nas ilhas Baleares, Maiorca tem direito a três, enquanto Menorca e o grupo Ibiza-Formentera elegem um cada. Nas Canárias, Tenerife e Gran Canária escolhem três e cada uma das restantes cinco ilhas apenas um. Por fim, Ceuta e Melilla têm direito a dois cada. Temos, assim, os 208 senadores diretamente eleitos.

A sua eleição efetua-se através de um sistema de voto bloqueado, ou seja, os eleitores escolhem um número de nomes igual ao número máximo que cada força política concorrente pode apresentar: nas províncias continentais, que elegem quatro senadores, três; nas ilhas que têm direito a três e em Ceuta e Melilla dois. Já nas ilhas onde só é eleito um, apenas um, sendo utilizado o sistema maioritário. O eleitor pode votar em candidatos de diferentes listas (panachage), mas, geralmente, não o faz, o que leva a que a força política vencedora nos círculos provinciais eleja quase sempre três senadores (dois, nas ilhas maiores) e a segunda mais votada um, enquanto nas praças norte-africanas o vencedor tende a ficar com os dois eleitos.

Este sistema tende, assim, a favorecer o partido vencedor das eleições, embora seja tendencialmente favorável à direita, que é, em geral, hegemónica num maior número de províncias.

Por seu turno, cada Comunidade Autónoma tem direito a um senador e mais um por cada milhão completo de habitantes. Estes são eleitos pelas respetivas assembleias parlamentares, de forma a garantir a proporcionalidade da representação. Atualmente, há 58 senadores representantes daquelas entidades, perfazendo um total de 266 membros nesta câmara.

O Senado tem competências relativamente limitadas. Apesar de ter poder de iniciativa legislativa, juntamente com o Congresso e o governo, a verdade é que este último não depende da sua confiança, mas apenas da que lhe for dada pela câmara baixa.

No que respeita à legislação ordinária, pode vetar ou emendar leis provenientes do Congresso. Porém, este pode remover o veto ou rejeitar as alterações por maioria absoluta dos seus membros ou, passados dois meses, por maioria simples.

Já as leis orgânicas (referentes a matérias de natureza eminentemente política, como os direitos, liberdade e garantias, as leis eleitorais ou os estatutos das Comunidades Autónomas) têm de ser aprovadas por maioria absoluta de ambas as câmaras.

Por seu turno, as alterações constitucionais exigem uma maioria qualificada de 3/5 das duas assembleias parlamentares. Porém, se esta não for obtida no Senado, será criado um comité de conciliação, constituído por igual número de membros de ambas, de forma a levantar as objeções daquele. Não havendo acordo, entram em vigor se obtiverem o voto de 2/3 dos deputados e a maioria absoluta dos senadores.

Se a revisão afetar toda a Constituição ou as disposições referentes à natureza do Estado e seu regime político, bandeira, língua oficial, capital, papel dos partidos, sindicatos e associações patronais e das Forças Armadas, direitos, liberdades e garantias e/ou prerrogativas da Coroa, as Cortes serão dissolvidas, procedendo-se à realização de eleições gerais. O novo Parlamento apreciará o novo texto constitucional, que necessita do voto favorável de 2/3 das duas câmaras para ser aprovado. Obtida essa maioria, será obrigatoriamente submetido a um referendo nacional.

Tem, no entanto, um papel exclusivo na aplicação do tristemente célebre artº 155 da Constituição, que permite a suspenção da autonomia de qualquer Comunidade Autónoma que viole a Constituição e as leis e/ou “atente contra os interesses de Espanha”. Para o efeito, insta o governo a avisar o presidente da respetiva entidade territorial para cessar as violações à ordem constitucional e/ou legal. Se este não o fizer, a referida sanção entra em vigor se tiver o apoio da maioria absoluta dos senadores. Foi esta disposição que foi aplicada à Catalunha na sequência da crise resultante do referendo de 1 de outubro de 2017, levado a efeito pela Generalitat catalã, com a oposição do poder central.

Atualmente, questiona-se a composição do Senado, que muitos pretendem que se torne numa verdadeira câmara de representação territorial, o que implicaria que passasse a representar exclusivamente as Comunidades Autónomas, as instituições que detém o verdadeiro poder a nível regional, e não as províncias. Essas propostas vão, frequentemente, a par com a ideia de transformar a Espanha num Estado federal.

Entre as sugestões apresentadas nesse sentido, há quem defenda soluções diferentes:

1ª) a eleição direta de todos os senadores, segundo o modelo italiano, o que poderia implicar, embora não necessariamente, um aumento dos poderes senatoriais, aproximando o sistema de um bicameralismo perfeito;

2ª) a sua eleição indireta pelos órgãos autonómicos, de modo semelhante ao belga, que o tornaria mais próximo de uma típica câmara de representação territorial existente nos Estados federais;

3º) a representação dos governos autonómicos no Senado, à alemã, que implicaria a representação direta daqueles (eventualmente, com a obrigatoriedade de os representantes de cada Comunidade votarem no mesmo sentido) e o transformaria numa câmara das autonomias.

Restaria, ainda, saber se cada uma das Comunidades Autónomas teria o mesmo número de senadores (a exemplo do Senado dos EUA) ou se as mais populosas teriam um maior número de representantes, embora de forma não proporcional (como no Bundesrat alemão).

O poder executivo: a centralidade do presidente do governo

Por seu turno, o poder executivo reside no primeiro-ministro, que tem o título de Presidente do Governo.

Este é nomeado pelo rei, tendo em conta os resultados eleitorais e apresenta o seu programa no Congresso dos Deputados. Após conseguir a investidura naquela câmara das Cortes, nomeia os seus ministros e secretários de Estado. Para ser investido, necessita de uma maioria absoluta dos deputados. Caso não a consiga, realiza-se nova votação, 48 horas depois, em que lhe basta obter uma maioria simples. Se não a obtiver, será nomeada uma nova personalidade e repete-se o processo. Caso nenhuma escolha seja aprovada ao fim de dois meses, o Parlamento é dissolvido e são convocadas novas eleições. Foi o que sucedeu após as eleições de dezembro de 2015, que levaram à convocação de novo ato eleitoral para junho de 2016.

O governo pode ser derrubado pela não aprovação de uma moção de confiança, para a qual necessita apenas da maioria simples do Congresso. Nesse caso, será nomeado um novo primeiro-ministro, seguindo-se os trâmites acima referidos.

O executivo cai, igualmente, em caso de aprovação de uma moção de censura construtiva. Ou seja, esta, proposta por um mínimo de 10% dos deputados, tem, de conter, obrigatoriamente, um nome alternativo para presidir ao executivo. Até cinco dias após a sua apresentação, outras forças políticas podem apresentar moções de censura alternativas, com nomes diferentes para presidir ao executivo. Se uma delas (a original ou outra) for aprovada por maioria absoluta do Congresso, a personalidade nela indicada considera-se automaticamente investida no cargo. A demissão de Rajoy e sua substituição por Sánchez, em junho de 2018, resultou deste mecanismo constitucional.

Por fim, o próprio primeiro-ministro, após resolução do Conselho de Ministros, pode solicitar a dissolução das Cortes ou apenas de uma das suas câmaras e a marcação de eleições antecipadas, como sucedeu agora com Pedro Sánchez. Contudo, esta não pode ocorrer se estiver em curso o debate de uma moção de censura, se não tiver passado um ano desde a última dissolução, exceto no caso de falhanço da investidura, ou na vigência de um estado de exceção. Até hoje, ambas as câmaras foram dissolvidas e eleitas em simultâneo, embora tal não seja constitucionalmente obrigatório.

O essencial do poder judicial

A fiscalização da constitucionalidade das leis cabe ao Tribunal Constitucional, constituído por 12 membros: quatro escolhidos pelo Congresso, quatro pelo Senado, dois pelo governo e dois pelo Conselho Geral do Poder Judicial (CGPJ), idêntico ao nosso Conselho Superior da Magistratura. Os escolhidos pelas Cortes têm de obter o voto de 3/5 da respetiva câmara parlamentar. Os seus mandatos têm nove anos de duração e, a cada três, é renovado um terço. O seu presidente é eleito pelos seus pares para um período de três anos.

Como se pode verificar, ao contrário do que sucede em Portugal, onde 10 juízes são eleitos pelo Parlamento e os outros três cooptados por aqueles, o TC espanhol tem, na sua base, uma componente corporativa e outra governamental, mesmo que minoritárias. Por isso, tem tendência para ser mais conservador e não tão independente do governo como o nosso.

No que se refere à legislação ordinária, a mais alta instância judicial é o Tribunal Supremo, cujo presidente é indicado pelo CGPJ. Este é composto por 21 membros: o presidente do Tribunal Supremo, 12 juízes e magistrados, quatro escolhidos pelo Congresso e quatro pelo Senado, igualmente por maioria de 3/5 dos seus membros.

O equivalente ao Procurador-Geral da República é o Fiscal Geral do Estado, nomeado pelo governo, ouvido o CGPJ.

Por sua vez, existe um Defensor del Pueblo, que equivale ao nosso Provedor de Justiça, eleito por 3/5 de ambas as câmaras parlamentares e que, formalmente, goza de grandes poderes de fiscalização das diversas administrações públicas e em matérias que afetem os direitos, liberdades e garantias dos cidadãos.

O Estado das Autonomias

As Comunidades Autónomas são entidades territoriais descentralizadas, possuindo autonomia legislativa nas áreas em que possuem competências próprias, que constam de um extenso “catálogo” no texto constitucional. Porém, por extensão, estas podem assumir todas as que não estão atribuídas em exclusivo ao Estado central, as quais estão vertidas na Constituição, noutro “catálogo” igualmente exaustivo.

Um problema é que essas listas, elaboradas em 1978, estão, em parte, desatualizadas. Um exemplo claro é a regulação da Internet massificada e das redes sociais, que não existiam naquele tempo. Teoricamente, as entidades autonómicas têm competência nessa área, tal como em todas as que surgiram depois da aprovação do texto constitucional, uma vez que não integram, constitucionalmente, as competências exclusivas do poder central.

Dispõem de uma assembleia parlamentar, com poderes legislativos, eleita por sufrágio universal, direto e secreto, para um mandato de quatro anos, através do sistema de representação proporcional, que garanta a presença equilibrada de representantes das várias partes do território autonómico. Esta elege o presidente da Comunidade, que chefiará o governo autónomo, politicamente responsável perante o órgão legislativo. Possuem, ainda, um Supremo Tribunal Judicial, que funciona como 2ª instância judicial, mas submetido à jurisprudência do Tribunal Supremo nacional.

Junto de cada uma delas existe um delegado do governo central, que coordena a administração periférica desconcentrada aí existente, podendo, se for o caso, proceder à sua articulação com a administração autonómica.

Após a aprovação dos respetivos estatutos de autonomia, qualquer revisão posterior terá de ser submetida a um referendo autonómico

Atualmente, a Espanha encontra-se dividida, a nível regional, em 17 Comunidades Autónomas, a que acrescem as cidades autónomas de Ceuta e Melilla. Estas últimas exercem, igualmente, as competências municipais.

A Constituição de 1978 previa duas vias para a autonomia: a rápida (artº 151), que se aplicaria às nacionalidades históricas e visava, implicitamente, a Catalunha, o País Basco e a Galiza, que haviam tido estatutos de autonomia aprovados durante a 2ª República, e que assumiriam de imediato os poderes que a Constituição lhes conferia; a lenta (artº 143), para as restantes que se viessem a constituir, através da agregação de diferentes províncias ou da consagração da autonomia de uma província singular, e que só poderiam assumir aqueles poderes cinco anos após a sua consagração como Comunidades Autónomas.

Contudo, a Andaluzia reivindicou um estatuto idêntico às três acima mencionadas e acabou por seguir, igualmente, a via rápida, mas não de forma imediata, tendo de satisfazer uma série de requisitos de que as outras três foram dispensadas.

Por seu turno, Navarra beneficiou de uma disposição constitucional adicional, que lhe permitiu o reconhecimento como comunidade foral, isto é, onde se mantiveram algumas leis e instituições medievais, a mais importante das quais era a recolha de impostos. O respeito pelos foros tradicionais também beneficiou o País Basco, que, após os ter perdido na segunda metade do séc. XIX, os recuperou no atual estatuto de autonomia, o que lhe permitiu dotar-se de um regime fiscal semelhante ao navarro.

Entretanto, foi graças ao artº 144 que foi possível a criação da comunidade de Madrid e, ainda, a aprovação, em 1995, do estatuto de cidades autónomas para Ceuta e Melilla. Por sua vez, o artº 150 permite que as Cortes concedam poderes adicionais a algumas autonomias, pelo que a Comunidade Valenciana e as Canárias acabaram por obter algumas competências que estavam reservadas às da via rápida. O arquipélago manteve, assim, o seu estatuto de “paraíso fiscal”.

De acordo com essas disposições constitucionais, as primeiras teriam uma autonomia mais ampla que as restantes, num modelo inspirado no italiano, onde existem cinco regiões de estatuto especial e quinze de estatuto ordinário. Contudo, em 1981, um pacto entre os maiores partidos espanhóis permitiu que estas últimas assumissem poderes que, embora constitucionalmente permitidos, não estavam previstos para elas. Algo que ficou popularmente conhecido como “café para todos”. Em 1992, novo pacto autonómico acelerou essa tendência de igualização das competências autonómicas.

Atualmente, a grande diferença reside na prerrogativa que os presidentes das quatro Comunidades Autónomas com estatuto de nacionalidades históricas possuem de dissolver o respetivo Parlamento e convocar eleições regionais antecipadas, a exemplo do primeiro-ministro a nível nacional. Ao invés, as eleições dos órgãos das restantes realizam-se em simultâneo, a cada quatro anos, no último domingo de maio. Contudo, mesmo aí, já se deu uma aproximação nas últimas revisões dos estatutos de algumas comunidades, que permitem a dissolução parlamentar antes do final da legislatura, embora as eleições que forem convocadas tenham natureza intercalar, isto é, apenas permitem completar a legislatura em vigor e não iniciar uma nova.

Na verdade, a consagração das autonomias catalã, basca e galega tinha o objetivo de frenar a vontade independentista de uma parte significativa dos respetivos povos, em especial nas duas primeiras daquelas nacionalidades. A fórmula do “café para todos” serviu, de algum modo, para dissolver os processos de autonomia das nacionalidades históricas num processo de descentralização regional do Estado.

A organização do poder local

Abaixo das Comunidades Autónomas, como segundo nível de descentralização, existem as 50 províncias, criadas como meras divisões da administração central, no início do século XIX, segundo o modelo napoleónico, de que são exemplo os departamentos franceses e os distritos portugueses. Adquiriram alguma autonomia e são dirigidas pelas Diputaciones Provinciales, eleitas indiretamente pelos municípios que as constituem. Nas comunidades uniprovinciais (Madrid, Astúrias, Cantábria, La Rioja, Navarra, Múrcia e Baleares), as suas funções são exercidas pelos órgãos da Comunidade Autónoma.

Atualmente, as províncias estão bastante desvalorizadas, uma vez que as Comunidades Autónomas são o verdadeiro centro de poder a nível regional. A essa circunstância acresce a não eleição direta dos seus órgãos, o que reduz a sua legitimidade política. Por isso, há quem defenda a sua extinção pura e simples, ficando a definição organização territorial a cargo das assembleias legislativas autonómicas.

Nas ilhas, existem, ainda, órgãos de governo local, designados por cabildos (nas Canárias) ou concelhos insulares (nas Baleares).

Em algumas comunidades autónomas, existem, ainda entidades, as comarcas, que não são mais que associações de municípios contíguos, com carácter permanente, tal como as áreas metropolitanas, nas principais regiões urbanas. As municipalidades podem associar-se para fins específicos, em agrupamentos designados por mancomunidades, mesmo que integrem diferentes Comunidades Autónomas ou províncias.

Por fim, existem 8124 municípios, bastante mais pequenos que os portugueses. Possuem, em média, pouco mais de 5000 habitantes (mais de 30000 em Portugal), mas essa aparece algo inflacionada pelos das maiores cidades. Assim, quase metade tem menos de 500 residentes e mais de 90% não atinge os 10000, enquanto o de Madrid possui mais de três milhões. Na prática, em especial nos meios rurais, correspondem a freguesias um pouco maiores que as nossas.

Os seus órgãos de poder constituem o ayuntamiento. Este é constituído por um conselho municipal, denominado Pleno, eleito, na maioria dos casos, por voto universal, direto e secreto, de acordo com o método de Hondt, para um mandato de quatro anos, cujos membros são designados por concejales. O seu número varia entre três (nos municípios com menos de 100 habitantes) e 57 (no de Madrid). Ao contrário do que sucede entre nós, vigora um sistema de tipo parlamentar, pois é o Pleno que elege, por maioria absoluta, de entre os cabeças de lista eleitos, o presidente do município, o alcalde. Apenas se nenhum candidato conseguir os votos da maioria dos concejales, a presidência é entregue aquele que encabeçou a lista mais votada. O alcalde nomeia, obrigatoriamente, um “vice”, com o título de teniente de alcalde, que o substituirá nos seus impedimentos.

Nos municípios com mais de 5000 habitantes, é obrigatória a constituição de uma junta de governo, com funções executivas, semelhante à nossa Câmara Municipal; nos restantes, aquela pode existir, se a maioria dos concejales assim o decidir. Aí, o alcalde preside tanto ao executivo como ao Pleno, que é o órgão deliberativo e fiscalizador daquele. Os municípios de Madrid e Barcelona possuem um estatuto especial, embora mantenham o essencial desta organização. São, porém, divididos em bairros, equivalentes às freguesias existentes nos concelhos de Lisboa e do Porto.

Por seu turno, os municípios com menos de 100 habitantes são considerados “concelhos abertos”, cujo alcalde é eleito pelo plenário dos cidadãos eleitores, que funciona, igualmente, como órgão deliberativo, algo que também existe por cá, nas freguesias com menos de 150 eleitores.

Ou seja, ao contrário do que sucede entre nós, em que a eleição do cabeça de lista mais votada conduz ao presidencialismo camarário, vigora no país vizinho um modelo parlamentar, que permite um maior controlo da ação do presidente e da vereação por parte da assembleia deliberativa.

E assim termino esta apresentação do essencial da organização política do país vizinho, tão próximo, mas ainda relativamente desconhecido para muitos portugueses.

No próximo artigo, abordarei as eleições do próximo domingo.

Sobre o/a autor(a)

Professor. Mestre em Geografia Humana e pós-graduado em Ciência Política. Membro da coordenadora concelhia de Coimbra do Bloco de Esquerda
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