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História do Fundo Monetário Internacional – FMI

O FMI foi criado em 1944, na Conferência de Bretton Woods, juntamente com o Banco Mundial. A sua criação correspondeu totalmente às necessidades dos Estados Unidos. A partir dos anos 80, com a crise da dívida, encontrou um novo campo de actuação. Os Planos de Ajustamento Estrutural converteram-se então na receita única aplicada a todos os países que queriam aceder ao financiamento do FMI ou aos empréstimos do BM.
Conferência Monetária e Financeira das Nações Unidas, Bretton Woods, 1944

Texto do Observatorio de la Deuda en la Globalización

1944-1971: o FMI segundo Bretton Woods

O Fundo Monetário Internacional foi criado em 1944, na Conferência Monetária e Financeira das Nações Unidas celebrada em Bretton Woods, juntamente com o Banco Mundial. Este encontro liderado pelo presidente dos Estados Unidos, Franklin D. Roosevelt, tinha como objectivo estabelecer as regras de uma nova ordem económica internacional para o pós-guerra, de forma a que voltassem a acontecer os erros do passado que tinham levado à Grande Depressão dos anos 30.

No encontro, as discussões sobre o futuro FMI foram as mais importantes e ocuparam as primeiras semanas da reunião, deixando as do Banco Mundial em segunda ordem. A criação do FMI correspondeu totalmente às necessidades dos Estados Unidos.

“O primeiro objectivo dos Estados Unidos estava concentrado em pôr de pé um sistema que garantisse a estabilidade financeira do pós-guerra: nunca mais desvalorizações competitivas (em referência à estratégia de empobrecer o vizinho, amplamente utilizada no período entre-guerras, e que contribuiu para a crise económica), restrição de trocas, quotas de importações e qualquer dispositivo que diminua o comércio. Os Estados Unidos queriam a livre troca sem discriminação a respeito dos seus produtos – naquele momento era o único país do Norte a dispor de excedentes de mercadorias. Em segundo lugar, procurava um clima favorável para os seus investidores nas economias estrangeiras e, finalmente, o livre acesso a matérias primas, acesso bloqueado anteriormente pelos impérios coloniais europeus”. (Eric Toussaint, A Bolsa ou a Vida, 2001, pg. 212).

O FMI saído de Bretton Woods seria a instituição encarregada de gerir um novo sistema monetário baseado no padrão “divisas-ouro”, cumprindo simultaneamente uma função reguladora e uma função creditícia. A função reguladora consistia no registo das paridades de cada moeda em relação ao ouro e ao dólar, procurando evitar posteriores variações das taxas de câmbio, de modo a facilitar o desenvolvimento do comércio mundial. Tratava-se de tentar manter um sistema de taxas de câmbio fixas. A função creditícia tinha também de contribuir para este trabalho, tentar evitar a desvalorização de uma moeda perante desequilíbrios transitórios da Balança de Pagamentos de um país, através de empréstimos a curto prazo ao país em questão. Finalmente, o FMI tinha de realizar trabalhos de supervisão da evolução monetária global e de cada país membro, convertendo-se também num órgão consultivo.

1971-1982: Da crise do sistema monetário à crise da dívida

Em 1971, os Estados Unidos desvalorizaram o dólar e o sistema monetário estabelecido em Bretton Woods entrou em crise. De facto, no padrão “divisas-ouro” só havia uma moeda importante, o dólar, e o ouro tinha um papel secundário. Neste modelo, o sistema monetário internacional dependia totalmente da estabilidade do dólar, de modo que quando o dólar se desvalorizou, o sistema entrou em rotura e passou-se de um sistema de taxas de câmbio fixo para um sistema de flutuação contínua das taxas de câmbio. Na sequência da crise do sistema monetário de Bretton Woods, o FMI perdeu a sua principal função, a reguladora e a sua função creditícia deixava também de ter sentido, pois os países já não tinham obrigação de manter fixa a sua taxa de câmbio. Durante a década dos anos 70, a actividade do Fundo passou para um segundo plano, até que começou a reorientar as suas funções e objectivos.

Em 1974, na sequência da subida dos preços do petróleo, o FMI criou um serviço especial para atenuar as dificuldades que os países importadores tinham. Através do Serviço Financeiro do Petróleo, que funcionou entre 1974 e 1976, o FMI obtinha fundos emprestados pelos países exportadores de petróleo, e por outros países com posições fortes na Balança de Pagamentos, e emprestava-os aos países importadores de petróleo, para ajudar a financiar os défices relacionados com os pagamentos do petróleo. No mesmo ano, 1974, criou-se o Serviço Ampliado do Fundo (SAF), para oferecer assistência a médio prazo aos países membros que tinham problemas na balança de pagamentos, relacionados com deficiências estruturais durante largos períodos. Em 1976, estabeleceu-se o Fundo Fiduciário, resultado da venda de parte das suas reservas de ouro, que serviria para prestar assistência financeira aos países mais empobrecidos. Deste modo, o Fundo ia-se afastando da sua função inicial, encontrando nos empréstimos a médio e longo prazo com diferentes objectivos e distinguindo entre países mais e menos empobrecidos, uma nova linha de actuação. O FMI foi-se convertendo cada vez mais numa entidade dedicada ao desenvolvimento, como o Banco Mundial. “De facto, desde 1980 nenhum país tinha recorrido aos serviços financeiros do FMI. Por isso, a sua actividade financeira concentrou-se nos países do Terceiro Mundo e, mais tarde, nos países 'em transição' para a economia de mercado, actuando sob modalidades cada vez mais próximas das de um organismo de ajuda ao desenvolvimento, tanto nos prazos de devolução como nas condições de acesso ao empréstimo (P. Zabalo, Dicionário de acção humanitária e cooperação para o desenvolvimento, 2000).

1982 – Actualidade: O ajustamento estrutural, solução para tudo

A crise da dívida a partir de 1982, que afectou a maior parte dos países do Sul e, sobretudo, a América Latina, foi um novo desafio para o FMI, que encontrou um novo campo de actuação. A solução fornecida pelo FMI foi o que é conhecido como os Planos de Ajustamento Estrutural (PAE), que tinham como objectivo restabelecer os equilíbrios da Balança de Pagamentos dos países afectados pela crise e permitir assim que estes cumprissem com o serviço da dívida. “O trabalho de concepção, financiamento e acompanhamento dos PAE recaiu no FMI e no Banco Mundial, sendo basicamente o Fundo quem ditava as grandes linhas” (A. Colom, O Fundo Monetário Internacional: Os guardiões da ortodoxia, 2002).

Os PAE converteram-se na década de 80 (e mantêm-se ainda hoje) na receita única aplicada a todos os países que queriam aceder ao financiamento do FMI ou aos empréstimos do BM. O quadro seguinte, elaborado por José A. Sanahuja, resume em que consistem estas receitas:

Medidas

Objectivo geral

Medidas concretas

Deflação

Desacelerar o crescimento da procura interna para reduzir as importações e o défice público

- Controlo estrito da oferta de moeda e redução da disponibilidade de crédito. Aumento da taxa de juro e eliminação de subsídios ou empréstimos preferenciais (por exemplo, créditos para camponeses)

- Redução do défice fiscal, o que implica: cortes na despesa pública corrente e de investimento (excepto os pagamentos da dívida) nos sectores sociais, redução do número de funcionários e congelamento dos seus salários, eliminação dos subsídios (a transportes, fertilizantes, bens de consumo popular...), aumento das tarifas dos serviços básicos da abastecimento (água, energia...)

- Reforma fiscal para aumentar as receitas, basicamente com o aumento dos impostos indirectos ou ao consumo (IVA) e cortando nas taxas marginais dos impostos directos ao rendimento, ao património e aos lucros empresariais

- Políticas de contenção salarial

Desvalorização

Para reduzir o défice comercial

- A desvalorização da moeda encarece as importações, a procura no mercado nacional reduz-se, e tende-se a promover as exportações (ao reduzir internos aumenta-se a competitividade internacional e incentiva-se os produtores nacionais a vender em mercados externos, onde se obtêm divisas e receitas superiores)

Desregulamentação

Para dar aos mercados o papel principal na atribuição dos recursos e conseguir assim “preços correctos”

- Eliminação dos subsídios e dos controlos de preços e salários. Eliminação dos controlos cambiais e liberalização dos mercados financeiros.

- Desregulamentação dos mercados laborais, reduzindo a cobertura das prestações sociais. Reformulação das relações laborais, diminuindo o poder dos sindicatos e a negociação colectiva.

- Redução do papel do Estado na direcção e/ou na planificação da economia. Privatização das empresas estatais.

- Abertura comercial, redução das pautas alfandegárias e desmantelamento das medidas de protecção à produção nacional, eliminação das restrições e regras sobre o investimento estrangeiro.

Políticas sectoriais

No quadro do ajustamento, são frequentes algumas políticas sectoriais orientadas para a transformação da estrutura da economia ou para atenuar os custos sociais do ajustamento

- Promoção do sector exportador, especialmente os chamados sectores “não tradicionais”, como as “maquilas” ou indústrias de montagem, ou a “agricultura de mudança” (vegetais de inverno, plantas ornamentais e frutas frescas), mediante isenções fiscais e aduaneiras (como os “certificados de abono tributário” ou isenção de tarifas), e medidas legislativas como a criação de “zonas francas” nas quais as empresas estrangeiras não pagam impostos e não se aplicam as leis laborais. Estas medidas relacionam-se com a promoção do investimento estrangeiro nestes sectores.

- Apoio ao sector privado e às suas instituições (organizações empresariais) reforçando a sua capacidade de negociação face aos poderes públicos. Melhoria da eficiência das instituições estatais (capacity building na terminologia do BM).

- Desde 1987, políticas de compensação social de carácter temporário, como os programas de emprego de emergência, saúde primária, subsídios alimentares, etc..., orientados para os sectores mais pobres (segmentação ou targeting), mediante Fundos de “Investimento Social” (FIS) ou de “Emergência Social” (FES).

Fonte: José A. Sanahuja (1994), “Os desajustamentos do ajustamento. Consequências das políticas do FMI e o Banco Mundial”, em VV AA, Banco Mundial e Fundo Monetário Internacional. Uma análise crítica, Madrid, Coordenadora de ONGD, pp. 67-69.

Os PAE constituíram a condição de boa parte da assistência financeira que o FMI outorgou aos países da periferia desde a década dos anos 80. Em 1986, o FMI criou o Serviço de Ajustamento Estrutural (SAF, conhecido em inglês por Structural Adjustment Facility) e em 1987 o Serviço Reforçado de Ajustamento Estrutural (SRAE ou ESAF, siglas do inglês Enhaced Structural Adjustment Facility), que foi substituído em 1999 pelo Serviço para o Crescimento e a Redução da Pobreza (SCRP ou PRGF, da sigla inglesa de Poverty Reduction and Growth Facility). Estes serviços têm sido geridos em colaboração com o Banco Mundial. Através destes serviços o FMI oferece assistência financeira aos países de rendimento mais baixo, com problemas na balança de pagamentos, em prazos condicionais (juros anuais de 0,5%, com cinco anos e meio de carência e um período de amortização de 10 anos). Actualmente 80 países empobrecidos podem aceder ao PRGF. Os empréstimos são pagos em períodos de três anos, sujeitos às revisões sobre o cumprimento dos critérios estabelecidos. Isto é, se não se cumprir com os programas económicos marcados (PAEs) que constituem a condição do empréstimo, o FMI pode decidir não continuar com a assistência financeira.

Os PAE, seja no quadro dos SAF, ESAF ou PRGF, foram o foco das críticas de numerosos sectores, tanto da sociedade civil como nas esferas académica e institucional, pelos efeitos que produzem nas economias e, sobretudo, nos sectores mais desprotegidos das sociedades onde foram aplicados. Em suma, os PAE levaram à deterioração da situação económica dos sectores mais desfavorecidos das sociedades onde foram aplicados, os quais se viram afectados por reduções de salários, desregulamentação laboral, despedimentos, desemprego, aumentos de preços, redução dos subsídios e ajudas, etc. Os efeitos do Ajustamento Estrutural, juntamente com a situação de crise económica e de endividamento, fizeram com que a década dos anos 80 se denominasse “a década perdida para o desenvolvimento”. E o FMI tem, neste retrocesso, uma importante parte da responsabilidade, devido à sua condição de ser um dos principais impulsionadores do ajustamento.

Ao longo da década dos anos 90, o FMI aumentou ainda mais o seu campo de actuação na sequência das crises financeiras internacionais (México em 1994, Sudeste Asiático em 1997, Rússia em 1998, Brasil em 1999 ou Argentina 2001) e da queda di Bloco de Leste no princípio da década.

Assim, em 1993, depois da rápida entrada dos países do antigo bloco de Leste no FMI, este estabeleceu o Serviço para as Transformações Sistémicas (Systemic Transformation Facility), para dar assistência financeira aos países em transição para a economia de mercado, tendo como contrapartida seguir as instruções do Fundo nestes processos. Face às crises financeiras internacionais, o FMI também criou serviços especiais, o Serviço Complementar de Reservas e as Linhas de Crédito Contingente, ambos de assistência de curto prazo. O Serviço Complementar de Reservas proporciona financiamento a muito curto prazo e em grande escala a economias emergentes que enfrentam inesperadas perdas de confiança no mercado, devido a fugas massivas de capital. As linhas de Crédito Contingente financiam políticas económicas para evitar uma possível situação de crise precipitada por crises económicas noutras partes do mundo.

Tal como os PAE, as actuações do FMI nas economias em transição e nas crises do Sudeste Asiático, Rússia ou Brasil, foram duramente criticadas, sobretudo por não terem em conta as consequências sociais. Para além das numerosas críticas por parte da sociedade civil ou de esferas académicas, o FMI também recebeu críticas de esferas institucionais que era suposto serem próximas da instituição. Assim, em 1998, o Congresso dos EUA formou uma Comissão Consultiva sobre as Instituições Financeiras Internacionais, encabeçada pelo banqueiro Allan Meltzer. Esta comissão emitiu no ano 2000 um informe, conhecido como Informe Meltzer, no qual foram expressas numerosas críticas ao FMI.

Estas, no entanto, centravam-se mais na ineficiência do FMI na resposta às crises financeiras ou à sua perda de funcionalidade, depois do desaparecimento nos anos 70 do sistema monetário de taxas de câmbio fixas, do que nas consequências sociais das suas políticas. Em qualquer caso, segundo a Comissão, “o FMI não prestou suficiente atenção ao melhoramento das estruturas financeiras em países de desenvolvimento, e prestou demasiada atenção a caros programas de resgate. O seu sistema de controlo de crise a curto prazo é demasiado caro; as suas respostas, demasiado lentas; os seus conselhos, frequentemente errados; e os seus esforços para influir nas políticas e nas práticas dos países, demasiado intervencionista” (Resumo Executivo do Informe Meltzer, p. 1).

Finalmente, uma das últimas e mais influentes críticas ao FMI foi a do ex-vice-presidente e ex-economista chefe do Banco Mundial, Joseph Stiglitz, que acusa o FMI de não ter sabido fazer frente às diferentes situações de crise: “O FMI cometeu erros em todas as áreas em que se envolveu: no desenvolvimento, na gestão de crises, e nos países que transitaram do comunismo para o capitalismo” (J. Stiglitz, Globalização: A Grande Desilusão, 2002, p. 55, Ediçao Terramar). As críticas de Stiglitz foram amplamente divulgadas pela imprensa de todo o mundo e contestadas pelo FMI numa carta oficial onde o acusam de falsidades e respondem a algumas das suas acusações.

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