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Que espécie de financiamento?

Perguntar “Que financiamento?” é verdadeiramente perguntar “Que ensino superior queremos para o país?” “Que espécie de universidades e politécnicos queremos para o país?”, mesmo “Que espécie de país queremos?” Por André Barata.

A questão do financiamento das Instituições de Ensino Superior Público (IESP) vai muito além de uma questão de orçamentos. Tem sido uma ferramenta de modelagem no passado e tem de ser uma ferramenta para modelar de outras forma. Por isso, perguntar “Que financiamento?” é verdadeiramente perguntar “Que ensino superior queremos para o país?” “Que espécie de universidades e politécnicos queremos para o país?”, mesmo “Que espécie de país queremos?”

Há um quadro de subfinanciamento, a que as formas de precariedade no sistema e o modelo cada vez mais privatístico do seu funcionamento respondem como soluções possíveis, mas também como resultados desejados a partir desse mesmo quadro. O subfinanciamento tem sido condição mas também instrumento para uma modelagem do sistema de ensino superior público que o descaracteriza enquanto bem comum de acesso universal, de gestão democrática, com uma orientação de serviço público.

A precariedade na área do ensino superior e da investigação tem tido duas expressões, uma mais debatida do que outra no espaço público, ainda que ambas igualmente gravosas, os bolseiros e os professores convidados: 

1) A não contratação de investigadores formados, que se vêem obrigados a viver de bolsas por um longo período e assim mantidos num regime de precariedade altamente produtiva, por força do facto de a obtenção de bolsas e financiamento para projetos ser muito competitiva e da baixa remuneração do trabalho de investigação.  Aliás, não é raro surpreender-se trabalho sem remuneração. Só em dados oficiais, registou-se um aumento de 35% das contratações sem remuneração entre 2010 e 2014. São doutorandos e pós-doutorandos a leccionar gratuitamente na vã expectativa de, com mais uma linha de currículo e confiança das instituições, virem, um dia a ganhar um salário.

2) O crescente recurso à contratação de “falsos professores convidados”, a tempo parcial, sem dedicação exclusiva, a receber 11 em 12 meses, descontinuando a relação laboral. Perto de um terço dos professores das universidades públicas são contratados a tempo parcial, com um aumento de cerca de 15% entre 2010 e 2014. Estes docentes, sem contrato integral nem exclusividade, têm visto os seus horários semanais aumentar muito significativamente através da alteração de normas reguladoras dentro de cada universidade, possivelmente mesmo à margem da lei. Em todo o caso, é bom que se diga que o que está a ser tolerado é uma política de “falsos convidados”, em tudo semelhante à dos “falsos recibos verdes”.

Ainda que não exclusivamente, estas duas escolhas pela precarização estão motivadas no subfinanciamento do sistema de ensino superior público :

                               1. A investigação é aproveitada pelas universidades na medida em que, por regra, as UID são subunidades orgânicas das IESP, anda que no essencial financiadas pela FCT, através de bolsas e projetos;

                               2. Os falsos professores convidados veem os seus contratos substituídos (não renovados) por novos contratos, pagando-lhes trabalho lectivo a preços de saldo, e não lhes conferindo quaisquer direitos de estabilidade.

O segundo lado da questão do subfinanciamento está patente na crescente necessidade das universidades obterem receitas próprias, receitas de dois tipos:

— As propinas dos estudantes, com valores médios superiores aos praticados no contexto europeu e da OCDE. As propinas, introduzidas há mais de 20 anos com o propósito de melhorarem a qualidade de ensino, têm hoje perto do triplo do peso que tinham aquando da sua introdução nas receitas das instituições. É óbvio que já não servem para melhorar nada. Tornaram-se foi imprescindíveis ao funcionamento básico das instituições, pagando salários, água e luz. Na verdade, uma proporção entre bolsas de estudo e propinas que compara com sistemas de ensino de sociedades com rendimento disponível médio várias vezes superior ao português.

— Projectos de diversa índole, por exemplo de desenvolvimento regional, fundos europeus estruturais, fundos públicos comunitários mas alcançados sob uma lógica competitiva, e a oferta comercial de prestação de serviços.

Não fosse estas receitas próprias e a maioria, se não todas, as IESP ver-se-iam logo na iminência de fecharem portas.

Globalmente, o subfinaciamento das IES é causa de uma série de distorções graves nas IESP:

1) Na contratação dos falsos convidados, explora-se o desequilíbrio entre uma escassa procura e uma enorme oferta, o que constitui uma prática de contratação incompatível com uma instituição pública, pondo em causa a boa-fé do Estado.

2) Na divisão entre corpos — professores de carreira, professores convidados e bolseiros — Com base no tipo de relação laboral conseguida, estabelece-se uma organização em castas, muito mais por critério etário do que por razões ligadas àção e ao mérito.

3) As instituições de ensino e investigação públicas, apesar de públicas, estão contaminadas e colonizadas por lógicas privatísticas, fazendo decair a relação com os estudantes numa relação entre prestador de serviço e clientes, fazendo decair o estatuto dos trabalhadores nas instituições num vago estatuto de colaborador, empresarializando as instituições, imponto aos seus funcionários “colaboradores” um imperativo empreendedor.

Em suma, as IESP são cada vez piores instituições públicas e cada vez menos instituições públicas. Há uma racionalidade aqui que acaba por tornar lógica a escolha das IESP em se converterem em fundações, libertando-as de condicionalismos na sua gestão.

A raiz de que se inferem todas estas consequências é sempre uma: o subfinanciamento crónico, estrutural das IESP. Mas que é também, e de forma intencional, subfinanciamento crónico estruturante de uma espécie de IESP modelada orçamentalmente. Não é tanto ou exclusivamente a falta de capacidade de financiamento, mas escolhas a montante que determinam que as IESP ganhem uma outra compleição, na sua organização interna acima de tudo, mas também na sua comparência no espaço público. A precarização vai ao encontro de uma industrialização da produção científica e de uma cultura de subordinação dentro das instituições — o que resulta da precariedade é incerteza, conformismo e subordinação — o contrário da autonomia, ousadia e espírito crítico, próprios à atitude científica. Em suma, uma compleição privatística interna e externa que corrói a ideia de universidade.

Grande parte do esforço de investimento que o Estado não faz é deixado ou às instituições e aos professores, cada vez mais prestadores de serviços empreendedores de triste figura,  e aos estudantes e suas famílias. Portugal é o segundo país da UE em que as famílias mais pagam pelo curso superior. Claro, os países que investem menos no ensino superior são países onde o ensino superior se torna menos acessível.

Pressente-se em tudo isto algum ressentimento com o facto de o ensino superior público ter sido sempre melhor ensino superior do que o privado. Não havendo razão atendível para privatizar-se, “privatiza-se" por dentro, por contaminação de lógicas empreendedoras. Hoje, já não se vive a universidade pública como uma instituição inteiramente pública.

Mas a isto acrescem também vícios gerais em que cai muitas vezes a governação de instituições públicas:

1) o financiamento simplesmente com base em históricos (que no caso das IESP remontam aos anos 90)

2) a alteração de financiamento com base na capacidade de fazer lobby, seja partidário, seja governamental, seja autárquico.

3) é muito mais fácil obter mais financiamento aumentando e deixando descoberta despesa do que corrigindo subfinanciamento a montante, aumentando despesa coberta.

4) Durante os anos de austeridade foi restringida a contratação de professores de quadro pelas universidades através da Lei do Orçamento, mas não se adoptou o mesmo critério para professores convidados a tempo parcial. Com isto, as directivas de contenção orçamental foram sobretudo pretexto para promover a precarização nas universidades.

Em suma, navega-se à vista, com benefícios de antiguidade, valendo mais o poder de influência do que a racionalidade, racionalidade que apenas é sensível ao embaratecimento dos custos com o trabalho.

As responsabilidades mais próximas podem estar nos actores mas próximos — reitores e presidentes de institutos politécnicos. Mas a responsabilidade última é governamental.

Que fazer?

Há dois eixos de acção e proposta fundamentais, que a oportunidade desta legislatura deveria aproveitar. Por um lado, corrigir, como uma fórmula justa, o subfinanciamento do ensino superior público. Por outro, corrigir, com uma reforma das carreiras, uma desigualdade endémica dentro das universidades e dos politécnicos.

1/ Subfinanciamento

1.1. Corrigir o subfinanciamento de primeira ordem — para um ensino superior público mesmo público

1) O critério para o financiamento público das IESP deve ser uma fórmula transparente. Essa fórmula deve ter por base o número de alunos e o custo das suas formações. Este custo variável das formações deve ser tabelado e igual para todas as IES.

2) O financiamento deve respeitar as condições estipuladas no ECDU em matéria de professores de quadro, bem como as recomendações da agência nacional de creditação A3ES, e necessariamente não contemplar falsos professores convidados (podendo haver factores negativos na fórmula para penalizar  soluções de contratação baseadas na precariedade).

3) A componente de financiamento científico é feita pela agência nacional de ciência — a FCT — mediante critérios de mérito.

4) Ainda nos critérios gerais para todas as IESP, deve haver uma correcção de financiamento proporcional à juventude das IESP. O financiamento por histórico é um garrote que não deixa crescer instituições que há 15 anos, quando o histórico começou a ser o critério, não tinham o quadro de professores doutorados que naturalmente depressa teriam de ter, nem completa a sua oferta formativa. Mesmo em termos de competitividade, é desleal este garrote que não permite crescer orçamentalmente universidades que estão em crescimento.

5) O objectivo da gratuitidade do ensino superior politécnico e universitário, pelo menos ao nível do 1.º ciclo, deve ser restaurado, seja por decréscimo progressivo das propinas, seja por generalização de um sistema de bolsas de estudo, atribuíveis além da demonstração de condição de recursos.

1.2. Corrigir o subfinanciamento de segunda ordem — para uma acção afirmativa

1) As IESP do Interior não beneficiam da escala de uma mancha populacional onde se concentra 80% da população do país nem das oportunidades de cooperação vantajosa com um tecido económico mais forte. Desigualdade territorial de rendimento e de oportunidades, por um lado, e uma tendência consolidada de despovoamento, por outro, justificariam plenamente uma acção afirmativa dirigida às IESP do Interior. Não por razões assistencialistas, mas de visão nacional — desenvolvimento do território, maior igualdade territorial de rendimento e  de oportunidades, fixação de povoações. Aqui as IESP devem ser percebidas como instrumentos eficazes de desenvolvimento territorial e de combate ao despovoamento. Apoiá-las é tanto ou mais do interesse nacional do que do seu interesse próprio.

2) Acontece que as IESP nãm de uma política afirmativa de sustentabilidade para o Interior que até agora não foi além do papel, mau grado os esforços envidados com a criação da Unidade de Missão para a valorização do Interior (por iniciativa do actual Governo).

3) Acontece que IESP do Interior não são financiadas tendo em consideração estes aspectos. Pelo contrário, bastantes acumulam sobre o subfinanciamento geral do ensino superior público português um subfinanciamento especificamente seu.

4) Uma acção afirmativa das IESP do Interior passa por apoios compensatórios com valor estratégico quer às instituições, quer aos estudantes:

                — pelo lado daquelas: avaliar, fixar e incorporar os custos de interioridade como um factor incrementador na fórmula de financiamento a criar.

                — Pelo lado dos estudantes: o Estado assumir uma parte das propinas em IESP no Interior, como estímulo e incremento da sua atractividade.

2/ A organização das carreiras das universidades e politécnicos

Mas por que passa tão bem nas universidades a contratação a tempo parcial? Por que se contemporiza com a criação de novas desigualdades, que chegam, como caso limite, a admitir o trabalho docente sem salário? A resposta passa por reconhecer haver um desigualdade interna endémico às universidades.  Com efeito, o mal-estar que se vai vivendo entre bolseiros, convidados a tempo parcial e professores de carreira, dificilmente seria sustentável se as universidades não fossem tão exacerbada e estruturalmente piramidais. Os precários universitários, “falsos convidados”, bem como bolseiros e doutorandos que leccionam gratuitamente, estão apenas a constituir uma nova base da pirâmide que os antecedeu.

E se a enorme maioria dos professores de carreira permanecem exactamente no mesmo primeiro escalão da primeira categoria da sua carreira ao fim de uma década, apesar de várias vezes avaliados, não é disfarçável a impressão, diante do volume de novos colegas em extrema precariedade, de que tiveram apesar de tudo a sorte de ficar do lado vencedor desta desigualdade que se instalou nas universidades.

É necessário pensar, com coragem política, uma reforma da carreira universitária (e do ensino superior em geral) que atenue esta enorme desigualdade piramidal. Precisamente o que a criação de uma nova e precária infra base da pirâmide não faz. O modelo de castas preserva-se. Na tentativa de corrigir uma exclusão de ingresso numa carreira consolida-se outra.

Era preciso propor uma condensação de categorias ou escalões. Uma universidade virada para o mérito não beneficia de carreiras tão hierarquizadas, que facilmente se cristalizam em estruturas de distribuição de poder. Seria fundamental que se absorvessem na carreira todos os falsos convidados e que uma parte significativa dos docentes na carreira pudesse ter a expectativa realista de, com mérito, fazer uma progressão razoável. E aí, então, admitir concentrar a carreira nos quatro escalões de professor auxiliar (adjunto nos politécnicos) ou pouco mais. Por princípio é tão auto-contraditória uma universidade de castas que importa defender uma universidade de pares, com uma carreira horizontal que alia tempo de trabalho e mérito.

Por outro lado, é preciso identificar dois tipos de condicionamentos. Primeiro, um no ingresso nas carreiras universitárias. Geralmente os catedráticos têm uma palavra decisiva sobre a composição dos júris que decidem sobre a contratação de auxiliares para as suas áreas científicas. É bastante fácil entre candidatos não muito díspares em mérito científico, o catedrático ter o seu preferido escolhido. Segundo, na progressão de carreiras, geralmente são os reitores e detentores de poder dentro da organização interna da instituição quem tem a palavra decisiva sobre a abertura de concursos para associado e para catedráticos, posições não raro ligadas a uma repartição de poder.

Para deter estes efeitos, era preciso que o ingresso nas carreiras de novos professores auxiliares/professores adjuntos passasse a ser avaliado em concurso anual centralizado pelo MCTES, ou a sua agência FCT, à semelhança do concurso nacional de bolsas de investigação, com a constituição de painéis decisores nacionais, organizados por áreas cientficas, sob um critério de pluralismo institucional e disciplinar. Continuaria a caber a cada universidade decidir, no quadro da sua autonomia, da abertura de vagas, mas não lhe caberia mais organizar concursos e constituir júris.

A progressão na carreira deve resultar de avaliações periódicas trienais, aliando mérito e tempo de trabalho, no quadro de uma avaliação de desempenho. A progressão não deve ir além de 4 ou 5 estádios.

A única progressão vertical deve ser a que resulte de habilitação adquirida, dependendo exclusivamente do docente submeter-se a provas. É o caso da agregação.  Em todo o caso, não proporcionando mais vantagens do que o equivalente a um estádio na progressão da carreira.

O cumprimento do período experimental de 5 anos deve implicar a transição compulsória ao 2.º estádio.

Todos os cargos de gestão e de responsabilidade científica devem ser acessíveis a todos os docentes que cumpriram o período experimental e se encontram, portanto, com contrato por tempo indeterminado.

Para levar a cabo a discussão e afinar propostas legislativas, ser de se constituir grupos de trabalho para propor uma fórmula de financiamento justo e igualitária e uma reforma da carreira universitária e politécnica mais horizontal e liberta de constrangimentos relacionados com a conservação e repartição de poder dentro das organizações de ensino superior.

 


*André Barata - Docente da UBI

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