NATO: a defesa coletiva como cobertura da hegemonia

A narrativa da génese da NATO é disputada. A versão dominante conta a história do surgimento de uma organização de sentido defensivo para responder à ameaça da União Soviética à Europa das democracias. Mesmo descontando essa caricatura, marcadamente ideológica, do campo fundador da NATO – onde se incluiu o democratíssimo Portugal do Estado Novo – o apego à letra do Tratado de Washington e ao objetivo de defesa comum esbarra nos factos. Produto da Guerra Fria, a NATO interpretou sempre a máxima de que a melhor defesa é o ataque e o seu defensismo nunca se cingiu ao que a Carta das Nações Unidas previra ao consagrar o direito de legítima defesa coletiva.

Mesmo depois do golpe de Praga de 1948, a ameaça soviética era equacionada como tendo uma natureza predominantemente não militar. O Secretário de Estado norte-americano John Foster Dulles era claro: “não conheço nenhum alto responsável, militar ou civil, neste ou em qualquer outro governo, que acredite que a União Soviética está a planear agora a conquista por meio de uma agressão militar aberta”. E o senador Arthur Vanderberg, que viria a ser fundamental para a aprovação do tratado fundador da organização por Washington contra as posições quer dos isolacionistas quer dos defensores do sistema de segurança coletiva centrado nas Nações Unidas, concretizava: a NATO teria “fundamentalmente o propósito prático de assegurar a defesa adequada contra a subversão interna”. Ou seja, em 1948-49, o que mobilizou os Estados Unidos e os governos europeus e reorientou as suas prioridades estratégicas – claramente centradas, desde o final da II Guerra Mundial, nos perigos do rearmamento alemão – foi, acima de tudo, a ameaça de uma relação de forças interna que pudesse operar uma alteração das governações europeias e fazer perigar a hegemonia política, militar e económica norte-americana.

Essa hegemonia foi sempre o elemento central da evolução da NATO, desde o momento da sua criação, e foi sendo sucessivamente reforçada em cada uma das quatro grandes crises que marcaram a trajetória da organização: a crise do Suez (1956), a crise do abandono da estrutura militar pela França (1966), a crise dos euromísseis (1979) e a crise do fim da Guerra Fria (1990)¹.

O arranque da organização teve essa marca. Desde logo, por significar um afastamento da dinâmica de criação de uma estrutura europeia de defesa que se vinha desenhando desde 1947, com o Tratado de Dunquerque e depois com a criação da UEO. O próprio procedimento de negociação que levou à criação da NATO – efetuado em três anéis concêntricos, sendo o central o dos Pentagon Talks entre Estados Unidos, Canadá e Reino Unido – deu expressão clara a essa hegemonia. Por fim, a inclusão de países como Portugal, a Itália e os nórdicos Dinamarca e Noruega, ficou a dever-se à iniciativa unilateral dos Estados Unidos. A avaliação do Ministro dos Negócios Estrangeiros britânico de então, Ernest Bevin, foi reveladora: “não houve outro remédio senão engolir a pílula com um sorriso”…

Todo o percurso da NATO ao longo da Guerra Fria foi uma reafirmação da hegemonia norte-americana e uma subalternização dos europeus na organização da sua defesa. São três os marcos desse tempo longo. O primeiro é o da institucionalização da NATO e da sinalização manifesta da tutela dos Estados Unidos sobre a organização, patente na decisão de colocar a força integrada europeia (SHAPE) sob comando supremo de Washington, algo que o fracasso do Plano Pleven de criação de uma Comunidade Europeia de Defesa, determinado pela oposição francesa à iniciativa norte-americana de rearmamento da Alemanha e sua inclusão na NATO e o posterior abandono francês da estrutura militar da organização (1966), veio inequivocamente reforçar.

O segundo marco foi o das alterações do conceito estratégico da NATO em 1957 e em 1967. No primeiro, consagrou-se a doutrina da retaliação massiva e a inerente nuclearização das forças NATO. Este momento, caracterizado como “escudo e lança”, pretendeu combinar uma resposta imediata com forças convencionais terrestres e marítimas e armas nucleares de curto-médio alcance com um arsenal estratégico de dissuasão, mantendo-se este fora do comando integrado e aquelas sob controlo exclusivo dos Estados Unidos. No segundo, a doutrina da retaliação massiva foi substituída pela doutrina da resposta flexível para adaptação às ‘guerras limitadas’ no continente europeu e na sua periferia – e isso acarretou uma ampliação significativa da rede de bases militares americanas no exterior, acompanhada de uma pressão para o rearmamento convencional dos aliados europeus (com armamento americano, naturalmente).

O terceiro marco deste processo ocorreu com a Administração Reagan. À prevalência até então indiscutida da doutrina da contenção baseada no terror mútuo, Reagan opôs a tese da vitória militar sobre os soviéticos, numa guerra nuclear mais ou prolongada travada em território europeu. Aos aliados europeus caberia o “primeiro golpe”, através dos mísseis Cruise e Pershing II, ficando os Estados Unidos numa posição de força suportada pelos mísseis estratégicos MX e protegido pelo escudo proporcionado pela Iniciativa de Defesa Estratégica. A instalação dos “euro-mísseis” na RFA, Reino Unido, Bélgica, Países Baixos e Itália, a partir de 1983, ratificou essa conceção estratégica que remetia os aliados europeus para o papel de teatro de operações nucleares, atribuindo aos Estados Unidos a função de suporte de proteção numa posição de santuário². E isso, como é bem sabido, suscitou uma mobilização de força inédita do movimento pacifista, de que o cordão ecopacifista de Greenham Common foi um dos ícones mais conhecidos.

Com o fim da Guerra Fria, perdeu consistência a narrativa de justificação da NATO. E o que se verificou de seguida foi a busca de uma nova narrativa de justificação que legitimasse publicamente a existência e o novo mandato da organização. Isso começou a esboçar-se no Conceito Estratégico adotado em 1991. Confrontada com a implosão da União Soviética, a NATO lançou-se então num exercício de identificação de ‘novas ameaças’ que justificassem a reconfiguração da organização mantendo a retórica de “organização defensiva” como dispositivo de legitimação. Assim, no Conceito Estratégico adotado em novembro de 1991, ao desenhar o novo ambiente estratégico e que se inscrevia a NATO, sublinha-se que os novos riscos para a segurança dos aliados “resultarão menos da agressão calculada contra o território dos aliados e mais das consequências adversas de instabilidades que emerjam de severas dificuldades económicas, sociais e políticas, incluindo rivalidades étnicas e disputas territoriais que são enfrentadas por muitos países na Europa central e do Leste”. Estava aberto o caminho para a acentuação das intervenções militares da organização “out of area”, transferindo o centro de fundamentação da atuação da NATO do artigo 5.º (defesa coletiva) para o artigo 4.º (segurança coletiva). A subtileza semântica com que se foi defendendo que a NATO não é um ator global, mas sim um ator num contexto global, nunca disfarçou a ampliação substancial do alcance territorial das operações com a chancela da organização.

O Conceito Estratégico aprovado em abril de 1999, no exato momento em que a organização levava a cabo uma intervenção armada contra a Sérvia no quadro do conflito no Kosovo, reiterou o caminho iniciado em 1991 (“[A] Aliança está empenhada numa abordagem de segurança mais ampla, que reconheça a importância de fatores políticos, económicos, sociais e ambientais juntamente com a indispensável dimensão de defesa”), legitimando assim quer o alargamento do elenco e dos Estados membros³ – com o inerente alto significado geopolítico – quer a prossecução de operações fora do território desses Estados. De novo, as operações “out of area” aparecem admitidas por fatores como “crises regionais na periferia da Aliança” alimentadas por rivalidades étnicas e religiosas, disputas territoriais, violações em larga escala de direitos humanos ou por dissoluções de Estados. E o documento de 1999 é claro: “os interesses de segurança da Aliança podem ser afetados por riscos de natureza mais ampla [que os abrangidos pela cláusula do artigo 5.º], incluindo atos de terrorismo, sabotagem e crime organizado e pela rutura dos fluxos de recursos vitais”, acrescentando que “o movimento descontrolado de largos números de pessoas, especialmente em consequência de conflitos armados, também pode colocar problemas à segurança e à estabilidade afetando a Aliança”.

Eis, pois, um caminho de redesenho da função autoatribuída à NATO, no sentido de a tornar legitimada para intervir em qualquer ponto do globo onde a ordem internacional hegemonizada pelos Estados Unidos possa ser colocada em risco. Todo o percurso feito pela organização durante as últimas décadas teve esse propósito e foi marcado pela combinação entre instrumentos negociais (as parcerias com atores da imediata periferia da Aliança) e intervenção armada, frequentemente sob pretexto humanitário. Os debates sobre repartição de custos e sobre a autonomia relativa dos Estados membros europeus na organização da sua defesa nunca puseram em causa o elementos estruturante da organização: a determinação das suas orientações pela agenda estratégica dos Estados Unidos.

Vladimir Putin tem direito a figurar no quadro de honra da NATO assim reconfigurada. Graças à invasão da Ucrânia e da guerra subsequente, a organização a que, há poucos meses, fora diagnosticada morte cerebral ganha um elan totalmente imprevisto e um espaço de radicalização do seu conceito estratégico que a cimeira de Madrid consagrará sem rebuço e sem reservas.

Notas: