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Reforma Fiscal Verde: Um presente envenenado?

Deixando o palavreado neoliberal sobre empreendedorismo e crescimento sustentável de lado, podemos colocar a questão: será que vem algo de bom desta reforma?

Seguindo as orientações da União Europeia, o governo prepara-se para aprovar uma Reforma Fiscal Verde (RFV), tendo já sido colocado em consulta pública um anteprojetoi.A comissão que elaborou este anteprojeto, formada por peritos nas áreas da Economia e do Direito Fiscal, apresenta um total de quarenta medidas imediatas e mais de trinta recomendações, que visam induzir modos de produção e consumo mais sustentáveis, reduzir a dependência energética do país, criar emprego, fomentar o empreendedorismo e diversificar as fontes de receita. Deixando o palavreado neoliberal sobre empreendedorismo e crescimento sustentável de lado, podemos ainda colocar a questão: será que vem algo de bom desta reforma?

A resposta não é tão simples quanto um “não, porque vem deste governo”. Convém, portanto, analisar com cuidado o documento, para ver quais são os objetivos concretos a que a RFV se dirige e como se propõe atingir estes objetivos.

Desde logo, a RFV surpreende por ser marcadamente pouco ambiciosa. Qualquer projeto de RFV deve prever, antes de mais, uma revisão do sistema de impostos e subsídios, de forma a ajustar a carga fiscal aos objetivos ambientais com que um país se compromete (por exemplo, baixando a taxa de IVA sobre produtos que permitam reduzir consumos de água e energia) e a eliminar subsídios ambientalmente perversos (como os que sustentam o uso de combustíveis fósseis). Igualmente importante, um projeto de RFV, deve articular-se com outras políticas, nomeadamente a política tarifária para a energia e a água e a política de preços para os transportes públicos, de forma a garantir que não temos incentivos contraditórios. O projeto de RFV que o governo irá apresentar, contudo, deixa tudo isto de lado para se concentrar apenas na criação de novas eco-taxas e na revisão de algumas normas fiscais.

A ideia de taxar produtos de acordo com o seu impacto ambiental é apelativa para ambientalistas, que por vezes se atiram de cabeça na defesa de qualquer projeto de RFV. O apoio a uma nova eco-taxa, contudo, é irrefletido se não for precedido de quatro perguntas essenciais: 1) para que serve?; 2) quem a vai pagar?; 3) como será usada a receita?; 4) é o instrumento mais eficaz para atingir o objetivo a que se propõe?

A resposta à primeira questão parece ser evidente para quem defende a RFV: serve para angariar receitas e para reduzir o dano ambiental. Um instrumento de regulação que permite combater a poluição e ainda angariar dinheiro para reduzir outros impostos parece bom demais para recusar, mas na realidade pode ser bom demais para ser verdade. Na realidade, a melhor eco-taxa é aquela que se suicida durante a sua execução, na medida em que elimina a sua base tributária, que é o dano ambiental. Daqui decorre que a consignação da receita de uma eco-taxa a uma categoria orçamental implica que temos um Orçamento de Estado dependente da continuação do dano ambiental para a sua sustentabilidade financeira, o que é inaceitável.

O conflito entre as duas potenciais funções de uma eco-taxa implica que é necessário especificar qual é a sua função principal, em vez de fazer de conta que o conflito não existe. Sendo o objetivo central de uma RFV ajustar o sistema fiscal às exigências ambientais, parece claro que a função essencial das eco-taxas deve ser a redução do dano ambiental. Neste aspeto, a presente proposta de RFV é, no mínimo, problemática.

Vejamos o exemplo daquela que provavelmente será a medida mais polémica defendida no anteprojeto de RFV: a taxa de carbono. A proposta em cima da mesa é a da criação de uma taxa sobre os combustíveis, fixada em função do preço das licenças de emissão no mercado de carbono europeu, cuja receita será usada para baixar o IRS e/ou a TSU. Ora, sendo claro que é necessário reduzir as emissões de carbono de forma acentuada no futuro próximo, de forma a atingir os 80-90% de redução até 2050 recomendados pela ciência, esta taxa de carbono irá colocar em conflito a necessária descarbonização do setor dos transportes e redução do consumo de combustíveis e a sustentabilidade das contas públicas e da segurança social.

A taxa de carbono levanta também problemas de justiça social que devem ser analisados com cuidado. Indo de encontro à segunda questão, quem paga uma taxa sobre os combustíveis é quem usa o transporte privado, pagando por igual quem não usa o transporte público porque não quer ou quem não o usa porque não tem essa opção. As populações em zonas rurais ou em zonas periurbanas que não tem qualquer acesso ao transporte público serão, assim, penalizadas por não terem transportes públicos, quando nunca ninguém lhes perguntou se queriam ter (a resposta seria sempre afirmativa, atrevo-me a prever). O mesmo raciocínio pode usar-se para perceber qual é o problema com a introdução de taxas de congestionamento nos centros urbanos, outra proposta que consta do anteprojeto de RFV, num país como o nosso, onde os transportes públicos são ineficientes e caros.

De forma mais geral, a ideia de substituir impostos e taxas sobre os rendimentos do trabalho, que tem um efeito redistributivo, por impostos ambientais sobre o consumo, que tem um efeito regressivo, implica a aceitação de um sistema fiscal mais injusto. As eco-taxas apenas se justificam quando se aplicam a bens de luxo (como carros de luxo muito poluentes) ou a bens cuja redução no consumo é fácil mesmo para as pessoas mais pobres (como sacos de plástico), mas mesmo aí de novo é problemático usar a receita angariada para reduzir outros impostos, sendo preferível usá-la para financiar investimentos ambientalmente úteis.

Ainda dentro da questão “quem paga?”, é necessário saber se o custo da taxa irá ser imputado aos produtores ou aos consumidores (diretamente ou indiretamente, quando os produtores refletem o valor da taxa no preço do produto). O anteprojeto de RFV é claro neste aspeto, ao preferir sempre a imputação do custo aos consumidores. Assim, o anteprojeto chega ao ponto de recomendar um agravamento da taxa de recursos hídricos em função das perdas de água da rede, assim como um agravamento da taxa de gestão de resíduos em função da quantidade de resíduos depositados em aterro, não explicando que sentido faz ou que efeito terá penalizar as pessoas por escolhas que são feitas ao nível de empresas ou organismos municipais.

Passando para a questão “como será usada a receita?”, podemos ver como se relaciona com as duas anteriores. Se a receita for usada para financiar investimentos que permitam às populações ter comportamentos mais sustentáveis, como a reordenação das cidades de forma a facilitar a circulação de transportes públicos e de bicicletas, o conflito entre a redução do dano ambiental e a angariação de receitas desaparece. Quanto ao conflito entre a introdução de uma eco-taxa com efeitos regressivos e a justiça social, pode ser resolvido em alguns casos com a redistribuição das receitas da taxa pela população, realizada de forma a garantir que as pessoas mais pobres não são prejudicadas. Não há como evitar estes conflitos quando uma RFV é realizada de acordo com o princípio da neutralidade fiscal, ou seja, do uso das receitas das eco-taxas para a redução de impostos e taxas sobre os rendimentos do trabalho, como é defendido no anteprojeto.

Finalmente, há que considerar que as eco-taxas são apenas um dos instrumentos que temos ao nosso dispor para reduzir o dano ambiental, cuja pertinência deve ser analisada em função do seu desempenho, quando comparado com outros instrumentos. No que diz respeito aos transportes, por exemplo, o investimento na melhoria do serviço de transportes públicos e na redução do seu preço, a criação de percursos pedonais e cicláveis e a reordenação do território de forma a acabar com o arrastamento de trabalhadores/as para zonas periféricas são alguns exemplos de medidas bem mais eficazes na redução da poluição do que a introdução de eco-taxas sobre o consumo de combustíveis. Num contexto como o que vivemos, em que os transportes públicos estão sob ataque, penalizar o uso do transporte individual não desincentiva o seu uso e nada mais faz que aumentar o custo de vida.

Mesmo em casos em que uma eco-taxa pode ser pertinente, a mesma não pode ser encarada como um substituto da regulação direta. Usando o exemplo da imposição de uma taxa sobre sacos plásticos descartáveis, uma proposta defendida no anteprojeto de RFV, a sua pertinência é comprovada pela sua elevada eficácia. Esta eco-taxa é eficaz, contudo, porque é tão fácil reutilizar sacos plásticos ou usar sacos de pano que até uma pequena taxa sobre os sacos plásticos descartáveis é suficiente para desencorajar fortemente o seu uso. Neste caso, portanto, é conveniente perguntar porque não se opta por uma proibição. As duas opções não são incompatíveis: podemos ter uma taxa sobre os sacos plásticos durante um ano ou dois, que desincentive o seu uso e prepare o caminho para a sua erradicação no fim deste prazo.

Quando vemos a diversidade de respostas que é possível dar às quatro questões que coloco, torna-se mais fácil entender como podemos ver partidos neoliberais (incluindo os verdes) a apoiar propostas de RFV. Na realidade, o conceito de RFV pode assumir significados diferentes e opostos, sendo necessário analisar com detalhe as propostas para saber o que está em causa. A avaliar pelo que é defendido no anteprojeto de RFV encomendado pelo governo e pelas reações de porta-vozes do PSD, está em causa uma nova tentativa de substituir impostos progressivos e contribuições sociais por impostos regressivos, desta vez com uma justificação ambientalista, o que só pode merecer a nossa oposição.


Sobre o/a autor(a)

Ricardo Coelho, economista, especializado em Economia Ecológica
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