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Secretário-geral das Nações Unidas, um trabalho impossível

O processo de substituição de Ban Ki-moon no cargo de secretário-geral das Nações Unidas está aberto. O novo nome será divulgado até o fim deste ano. Shashi Tharoor, autor deste artigo, foi secretário-geral adjunto antes de apresentar a sua candidatura nas eleições de 2006.
Sala da Assembleia Geral da Organização das Nações Unidas. Foto de wikimedia commons.

“Este trabalho é impossível”. Foi  nestes termos que, em 1953, o primeiro secretário-geral da ONU, o norueguês Trygve Lie (1946-1952), descreveu o cargo ao sucessor, o sueco Dag Hammarskjöld. Ao longo das décadas subsequentes, a tarefa não se tornou mais simples. A Carta da ONU define que o secretário-geral deve acumular a função de administrador-chefe e funcionário independente, suscetível ainda de receber missões não especificadas (de natureza política) da Assembleia Geral ou do Conselho de Segurança. Fica a cargo do titular decidir também se quer ser apenas “secretário” ou “geral”.

A tarefa encerra grandes paradoxos. Espera-se que o secretário-geral responda às expetativas dos governos e, principalmente, às dos cinco membros permanentes do Conselho de Segurança (Estados Unidos da América, China, França, Reino Unido e Rússia, o “P5”), mas se mostre imparcial. Exigem-se dele qualificações moldadas nos arcanos da burocracia ou da diplomacia, porém espera-se que transcenda o seu passado e se torne o porta-voz do planeta, como um “papa secularizado”. Precisa também de prestar apoio aos Estados-membros para que tomem decisões mais bem informados, e depois acompanhar a sua aplicação. Além disso, deve influenciá-los e estimulá-los a agir de acordo com o que julga oportuno. O secretário-geral gere um setor administrativo complexo de 41.081 pessoas, assim como todas as agências que dependem dele. [1] E tudo deve ser feito dentro das contingências orçamentais e regulamentares impostas pelos Estados-membros.

É certo que também dispõe de uma autoridade incomparável para pesar e analisar a ação política internacional. Contudo, não tem nenhum poder de transformar as suas ideias em atos concretos ou obrigar governos a aceitá-las. Representa o mundo, mas não o dirige.

Hammarskjöld (1953-1961), no apogeu da Guerra Fria, disse que uma pessoa ao serviço da coisa pública deveria ser “politicamente celibatário”, sem ser “politicamente virgem” – ou seja, jogar o jogo político sem renunciar à imparcialidade e sempre respeitar a Carta e as leis internacionais.

 Decisivas discussões reservadas

A eleição do secretário-geral da ONU tem poucos pontos comuns com o grande espetáculo da campanha presidencial norte-americana. Acontece com discrição, está confiada à clandestinidade e sob tutela do colégio eleitoral mais seletivo do mundo, composto por quinze membros do Conselho de Segurança [2] – que elegem o candidato que será submetido à aprovação dos 193 Estados-membros na Assembleia Geral, uma formalidade desprovida de qualquer suspense, já que a própria Assembleia endossa a escolha do Conselho. É no seio do próprio Conselho que decisivas discussões reservadas podem ocorrer, especialmente considerando o direito de veto dos cinco membros permanentes.

Este ano, o desafio é que o Leste Europeu apresente um candidato que não provoque veto da Rússia ou dos Estados Unidos (os outros três membros permanentes não se oporiam à candidatura de um europeu). Se os candidatos fracassarem em atrair a simpatia de Washington e Moscovo, um representante do grupo “Europa Ocidental e outros”, incluindo Estados do Pacífico, poderia ter alguma hipótese, em particular se for mulher. A ideia de uma candidatura feminina encontra eco cada vez mais forte no seio da organização, que sempre foi dirigida por homens. Por outro lado, para 2016, a nomeação de um latino-americano, africano ou asiático é uma hipótese pouco provável.

A eleição de 2006 – para a qual eu mesmo me apresentei (e fiquei em segundo lugar, a seguir a Ban Ki-moon, entre os sete postulantes) – foi marcada por uma exposição sem precedentes dos candidatos: encontros com grupos regionais, discursos no encontro anual da União Africana, análises do escrutínio na internet, sondagens, editoriais e até um debate no canal britânico BBC, do qual o vencedor do cargo nem sequer participou, o que confirma o sentido marginal de uma campanha pública.

Desde a sua entrada na disputa, o candidato sul-coreano explicitou as suas ambições visitando cada um dos quinze países-membros do Conselho e prometeu aos mais pobres acordos bilaterais de auxílio ao desenvolvimento com os quais nenhum dos seus adversários poderia rivalizar. A Coreia do Sul foi o único país a envolver-se numa campanha longa, bem organizada e generosamente financiada. Isso indica que uma operação inteligentemente orientada não é inútil, desde que um dos cinco membros permanentes não tenha nada a objetar.

O secretário-geral não é designado ao cargo pela sua visão, programa de governo, eloquência, capacidade ou carisma. Trata-se de um cargo político, cuja atribuição obedece a critérios não menos políticos, estabelecidos principalmente pelo P5 [3]. Na realidade, os eleitos são vistos como os “menos inaceitáveis” entre todos os candidatos disponíveis. Mais do que uma vez celebrou-se que o vencedor não poderia agitar o mar se caísse do barco. O P5 sempre preferiu o perfil “secretário” ao perfil “geral”, e não há indícios de mudança. O facto de atualmente os candidatos se mostrarem publicamente tem algo de alentador, porém o candidato preferido de Washington e Moscovo já sai necessariamente com uma vantagem considerável, para não dizer definidora, sobre qualquer outro pretendente.

O processo de designação deve começar em julho para terminar em setembro ou outubro. Não há dúvida de que o P5 deseja a nomeação de um administrador maleável, que não corra o risco de se revoltar. A história recente da ONU, porém, demonstra que mesmo um homem de consenso pode, às vezes, demonstrar insatisfação e exercer plenamente o seu mandato. É o caso de Kofi Annan (1997-2006), que, com o fim da Guerra Fria, estendeu consideravelmente o “domínio da palavra” para a sua função. Pediu a moralidade das intervenções, interpelou cada um a seguir a voz da consciência e solicitou aos Estados que trocassem o “jugo da soberania” pela responsabilidade de proteção às populações civis. [4]

Em fevereiro de 1998, quando os Estados Unidos ameaçaram bombardear o Iraque porque Saddam Hussein se recusava a cooperar com as missões de inspeção da ONU, Annan, contra a vontade da maior parte dos cinco membros permanentes, voou para Bagdade e intermediou a crise. Esse sucesso durou pouco; entretanto, ao extrapolar os limites que o Conselho havia estipulado, demonstrou que um secretário-geral pode desempenhar um papel primordial.

Se por um lado o secretário-geral tem o poder de suscitar questões que incomodam, por outro não tem nenhum poder para colocar em prática boas soluções. O célebre discurso de Annan sobre as intervenções estrangeiras, pronunciado perante a Assembleia Geral de 1999, gerou todo tipo de reflexão em think tanks e entre formadores de opinião, mas não surtiu nenhum efeito concreto. Apesar de a ONU ser percebida como a encarnação da legalidade internacional, as declarações do seu secretário-geral têm menos impacto sobre o comportamento dos Estados que as do papa sobre políticas de contraceção.

Nada pode ser feito sem o apoio dos governos, apesar de o secretário-geral ter o direito de denunciar a ação ou inação de um governo em relação a determinado tema. Mas ele não pode permitir-se qualquer reação negativa desses governos, pois isso poderia afetar a sua capacidade de obter cooperação noutras questões. Annan formulou esse paradoxo com um velho provérbio ganês: “Jamais golpeie um homem na cabeça quando os seus dedos estiverem entre os seus dentes”.

Num mundo que conhece apenas uma grande potência, o dirigente deve manter uma rede de relações que lhe permita assegurar a sobrevivência da organização sem prejudicar sua própria integridade e independência. As vozes que se levantam nos Estados Unidos e obrigam a ONU a atuar ao seu serviço – uma exigência que não poderia ser formulada dessa maneira durante a Guerra Fria – impõem às Nações Unidas um exercício constante de equilibrismo entre os interesses norte-americanos e os dos outros Estados-membros. Paradoxalmente, os Estados Unidos são-lhe mais úteis justamente quando a ONU afirma a sua independência em relação a Washington.

O controlo cada vez menor que os Estados-membros exercem sobre a gestão do orçamento enfraquece igualmente a sua autoridade. Annan e seu predecessor, Boutros Boutros-Ghali (1992-1996), embarcaram em reformas administrativas ambiciosas, sem, contudo, solucionar os problemas de inércia procedimental e regulamentária nos âmbitos sob tutela dos governos. Perante destes, nenhum secretário-geral pôde exercer real autonomia: a ONU funciona sem embaixadas ou serviços de informação, e qualquer tentativa da sua parte de adquirir esses tributos encontra resistência imediata e categórica dos Estados-membros. A zona de influência do secretário-geral não afeta jamais as suas fronteiras ou as suas finanças.

O próximo dirigente disporá, sem dúvida, de uma incontestável legitimidade diplomática e de um eco mediático ainda maior. Mas as suas prerrogativas políticas permanecerão imensamente inferiores ao que a própria Carta da ONU prevê. [5] Para se impor, “a” próxima secretária-geral – pois tudo leva a crer que será uma mulher – deverá dominar a gestão das equipas e dos orçamentos, demonstrar altas aptidões para a diplomacia e tecer laços de lealdade com os protagonistas exteriores, notadamente organizações não governamentais, setores empresariais e jornalistas.

Deverá igualmente convencer as nações mais pobres e instáveis do Sul de que os seus interesses serão escrupulosamente defendidos no seu mandato e que se procurará uma colaboração mais estreita com as potências do Norte. Também deverá submeter-se aos poderes do Conselho de Segurança e mostrar-se atenta às exigências muitas vezes apaixonadas da Assembleia Geral. Por fim, deverá propor aos Estados-membros objetivos políticos tangíveis, além de exercer o seu mandato com os meios que estes se voluntariarem a fornecer.

 Grandes expetativas, frágeis mecanismos

No entanto, a convicção é de que a ONU precisa de uma reforma. Não por seus fracassos, mas porque seus êxitos não justificam o investimento no seu futuro. Por isso, “a” secretária-geral deverá, em primeiro lugar, construir sua própria visão em relação ao porte da sua missão e os limites da sua função, e conceber e expressar uma ideia das mudanças a serem efetuadas – sem, contudo, deixar de lado as ações e necessidades em curso.

Ao que parece, a ONU continuará concentrada em zonas geográficas onde consegue comprovar a sua eficácia: coordenando apoios e auxílios a crises humanitárias maiores e zelando pelos acordos de paz. Cada vez que precisar administrar um território em via de pacificação para a consolidação de uma solução política viável, o mundo se voltará para a ONU, única entidade capaz de transcender os interesses de um poder local para atuar em nome de todos.

Imagino que não conduzirá intervenções militares – à exceção de operações com o objetivo de manter a paz –, ainda que seu aparelho legislativo permaneça a fonte principal de legitimidade para atos de guerra. Uma vez que a força militar não é o meio mais adequado de desenvolver um país (como dizia Talleyrand, [6] “podemos fazer qualquer coisa com baionetas, menos sentar-nos sobre elas”), a paz será sempre o objetivo cardinal.

Também não vejo outra organização capaz de amenizar as fissuras que residem na fachada da “comunidade internacional”, as mesmas pelas quais se propagam os flagelos do século XXI – desde a degradação do meio ambiente e as epidemias planetárias, passando pela violação dos direitos humanos e do terrorismo.

Essa poderia ser a arquitetura. Mas, como diz o provérbio, uma casa não é necessariamente um lar. Caberá “à” nova secretária-geral dirigir a ONU nessa direção. Uma tarefa, de fato, impossível. 

Shashi Tharoor é diplomata e político indiano.

Artigo publicado na edição de junho da edição brasileira do Le Monde Diplomatique.


1 Cinco comissões regionais, 25 “sedes”, escritórios e departamentos espalhados pelo mundo todo.

2 Além dos cinco membros permanentes, o Conselho de Segurança compreende dez membros eleitos pela Assembleia Geral por dois anos.

3 Ler Bertrand Badie, “Les Nations unies face au conservatisme des grandes puissances” [As Nações Unidas perante o conservadorismo das grandes potências], Le Monde Diplomatique, jun. 2015.

4 Ler Anne-Cécile Robert, “Des vicissitudes du ‘droit d’ingérence’” [As vicissitudes do “direito de ingerência”], Manière de Voir, n.120, dez. 2011/jan. 2012.

5 Como o “mais alto funcionário da Organização” (artigo 97), o secretário-geral dispõe de uma autoridade internacional sem equivalência.

6 Charles Maurice de Talleyrand-Périgord (1754-1838), diplomata francês.

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