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As novas lógicas do investimento social

E o impacto nas políticas sociais e nas organizações da economia social: mitos, realidades e desafios. Por Sílvia Ferreira
Depois de uma crise mundial grandemente causada pelos mercados financeiros e do crescente exacerbar de problemas sociais, surgem soluções desses mesmos mercados – Foto de Paulete Matos
Depois de uma crise mundial grandemente causada pelos mercados financeiros e do crescente exacerbar de problemas sociais, surgem soluções desses mesmos mercados – Foto de Paulete Matos

A extensão da mercadorização e, em especial, da financiarização na sociedade afigura-se uma tendência imparável, penetrando em áreas que até há pouco julgávamos estarem distantes de interesses mercantis e financeiros. Parece ter chegado a vez de alguns dos problemas sociais mais sérios e complexos como a pobreza e a exclusão, o desemprego, o insucesso escolar, a reincidência de ex-condenados, entre outros.

A tendência é global, muito rápida e experimental, mas aos poucos consolidam-se propostas que têm o potencial de alterar profundamente o modo como se justificam, sustentam e aplicam as políticas sociais. O termo mais geral que enquadra esta mudança nas políticas e intervenção social é “investimento social” e enforma as políticas sociais europeias, por exemplo, no Social Investment Package 2013. Significa “um investimento monetário numa iniciativa de política social, dando ao investidor um retorno financeiro” (McHugh et al, 2013:247).

Nem sempre o termo “investimento social” teve este significado. Até à crise designava políticas sociais procurando sustentar uma população saudável, educada e disponível para trabalhar. Esta era a filosofia na base das políticas europeias, nomeadamente na Agenda de Lisboa, procurando a compatibilização entre coesão social e competitividade para uma economia e sociedade do conhecimento. A crise, e a alteração da relação de forças dos diferentes atores sociais relevantes no campo do bem-estar, trouxe consigo a resignificação deste termo.

A extensão da mercadorização penetra em áreas que até há pouco julgávamos estarem distantes de interesses mercantis e financeiros, como a pobreza e a exclusão, o desemprego, o insucesso escolar, a reincidência de ex-condenados

Foi recentemente que a orientação para o investimento em projetos sociais com retorno financeiro ganhou importância politica. Em Portugal foi aprovado durante o anterior governo, e confirmado pelo governo atual, o Programa Portugal – Inovação Social, com uma alocação de 150 milhões de euros para o desenvolvimento do investimento social em Portugal. Trata-se de um projeto piloto da UE para ser disseminado na Europa. Os seus instrumentos incluem apoio financeiro à capacitação de organizações para o investimento social, financiamento parcial de projetos desenvolvidos em parceria entre organizações sociais e entidades públicas ou empresas, um fundo para a inovação social para a capacitação dos investidores, e os títulos de impacto social.

Entre os vários instrumentos do novo significado de “investimento social” um dos mais difundidos são os “títulos de impacto social” (social impact bonds). Os títulos de impacto social foram descritos pela JP Morgan como “uma categoria específica de ativos financeiros (e portanto um novo mercado), com técnicas de gestão específicas, especialistas próprios, instâncias de regulação próprias (GIIN), indicadores próprios (GIIRS) e um movimento de empreendedores alimentados por conferências e formação“ (Alix e Baudet, 2014: 9).

Trata-se de um instrumento financeiro através do qual investidores sociais (privados ou fundações) investem nos resultados sociais previstos de um projeto social de duração de 3 a 7 anos (geralmente implementado por uma organização social) recebendo, caso os resultados sejam atingidos, a devolução do seu investimento e um retorno financeiro ajustado ao risco e aos resultados. A devolução do investimento e o retorno são, em geral, pagos pelo Estado ao investidor. Estabelece-se um contrato inicial entre uma entidade gestora, os investidores sociais, a entidade pública e a organização social onde são contratualizados os resultados, o acompanhamento e a remuneração. Os projetos são monitorizados podendo haver transferências mediante resultados intercalares. Caso os resultados sociais não sejam alcançados os investidores perdem o seu investimento e a remuneração (LIS, 2014: 4).

Poucos instrumentos de política se terão desenvolvido tão depressa e com tanta amplitude. Desde 2010, quando foram criados os primeiros, surgiram 43 TIS em 11 países. Esta popularidade não é explicada pelas provas de sucesso pois, como referem Ramsden et al (2016), autores de um relatório recente da OECD, em meados de 2015 não existiam ainda avaliações finais dos TIS. Os resultados das avaliações intercalares, por sua vez, aconselham grande precaução. Dos dois primeiros TIS, criados em 2010, um não atingiu os resultados e foi encerrado antes do fim do prazo (penitenciária de Rikers Island, dos EUA) e outro ainda não deu provas de ter sido bem-sucedido, tendo também sido encurtada a sua duração (penitenciária de Peterborough, no RU).

Vale a pena determo-nos nestes dois TIS. No RU foi financiado, por 7 anos, um serviço de reabilitação de 3000 indivíduos que cumpriram sentenças de menos de um ano na prisão de Peterborough. Se a taxa de reincidência fosse diminuída em 10% por cada coorte, ou 7,5%, no total, o Ministério da Justiça devolvia o investimento inicial aos investidores. Se a taxa de sucesso ultrapassasse esse patamar o governo entregaria ainda uma taxa de retorno financeiro até um limite máximo de 13%. Seriam aplicadas 5 milhões de libras por 17 investidores sociais (fundações e indivíduos). O projeto de Peterborough foi terminado antes do prazo tendo abrangido apenas 2 coortes de 2000 pessoas em cinco anos, denotando dificuldade de cumprir os patamares estabelecidos para os resultados intercalares para a primeira coorte, que atingiu um patamar de 8,4% de reincidência quando a meta era de 10% para dar lugar a um primeiro pagamento aos investidores. Não se sabe ainda se o projeto atingiu a meta global, na medida em que o relatório final foi publicado sem os dados da segunda coorte (Disley et al, 2015). Na Prisão de Rikers Island o objetivo era de reduzir em 10%. o número de dias que os adolescentes reincidentes passam na prisão. Uma taxa de sucesso de 8.5% levaria à devolução do montante investido e acima de 10% levaria ao pagamento, pelo município de Nova Iorque, de um retorno financeiro dependente da taxa de redução que poderia ir até 22% do montante investido. A Goldman Sachs aplicou $7.2 milhões de dólares e a Bloomberg Philanthropies, fundação da família do presidente da câmara, deu uma garantia sobre $6 milhões (83% do empréstimo). O projeto de Rikers Island também não atingiu os resultados, implicando um cancelamento antes do final do prazo.

A retórica e a realidade

Se nos detivermos estritamente nos argumentos em defesa deste instrumento verificamos que há todo um conjunto de assunções pouco fundamentadas, o que não deixa de ser surpreendente para um instrumento que coloca tanta ênfase na mensuração de resultados e impacto. Irei aqui deter-me em três: o financiamento, a inovação social e o impacto social.

Há todo um conjunto de assunções pouco fundamentadas, o que não deixa de ser surpreendente para um instrumento que coloca tanta ênfase na mensuração de resultados e impacto. Irei aqui deter-me em três: o financiamento, a inovação social e o impacto social

Um dos argumentos alega a atual crise e a escassez de recursos para o financiamento de projetos sociais. Diz-se que os TIS permitem uma maior capacidade de financiamento dos projetos sociais a médio prazo, permitindo às organizações sociais terem uma perspetiva duradoura de financiamento. Argumenta-se também a capacidade de poupança de fundos públicos na medida em que os projetos devem demonstrar ser mais eficientes do que os serviços existentes.

É importante perceber que não há fundos adicionais no financiamento de projetos sociais pois a entidade responsável pelo financiamento, o Estado geralmente, deve devolver o montante investido. A isto acresce o pagamento de um retorno financeiro ao investidor. O envolvimento de fundações enquanto investidores sociais significa também que não há acréscimo de financiamento pois trata-se de dinheiro que seria, de qualquer modo, aplicado em programas sociais. Tudo depende, pois, da diferença entre o custo do projeto financiado por TIS e o custo das políticas/projetos que se propõe substituir.

Além disso, há custos sobre os quais pouco se sabe. Pela sua natureza, envolvendo forte monitorização, métricas sofisticadas e elaboração de contratos altamente complexos, a gestão é dispendiosa em termos administrativos, legais e de acompanhamento e avaliação. Advertem Ramsen et al (2016) que nem a administração pública nem as OES possuem os conhecimentos necessários para lidarem com estes mecanismos. Tal implica despesas em formação ou/e contratação de consultadoria e muito tempo despendido a gerir e a monitorizar estes projetos.

Existe também o argumento de que o risco financeiro dos TIS é totalmente suportado pelos investidores privados. Porém, o relatório da OCDE mostra que há risco para todas as partes envolvidas (Ramsden et al, 2016). No caso do fornecedor do serviço, há risco de não transferência dos montantes previstos e mesmo o risco de cancelamento do contrato. No caso do Estado, ainda que não exista risco de perdas financeiras, continuará a ter a responsabilidade pela resolução do problema social. Quanto ao risco dos investidores, não é verdade que assumam totalmente o risco pois há a tendência para procurar minimizar o mesmo, nomeadamente através de garantias de fundações ou de entidades públicas.

O segundo conjunto de argumentos gira em torno da ideia de que os TIS geram inovação social. Diz-se que as OES terão mais margem de manobra e capacidade de adaptação já que deixam de necessitar de cumprir atividades ou produtos (ouputs) especificados nas formas habituais de financiamento, podendo concentrar-se nos resultados (outcomes). No caso do Estado, a oportunidade de inovação está no facto de se poderem substituir serviços “ineficientes” por serviços das OES financiados por TIS e, ainda, a oportunidade de disseminar as inovações sociais.

Como referem Ramsden et al (2016), os projetos dos TIS não são genericamente inovadores, podendo possuir alguns elementos de inovação. Na verdade, dificilmente os investidores colocarão dinheiro em projetos que nunca tenham sido testados e, por isso, onde os TIS foram implementados eles foram com base em programas de eficácia comprovada. Segundo referem Ramsden et al (2016) as maiores inovações dos TIS parecem ocorrer na disseminação de pilotos testados ou na coordenação de serviços entre várias agências, mas também existem exemplos bem-sucedidos de coordenação sem TIS.

O facto de o sucesso ser medido em termos de cumprimento de indicadores quantitativos, e de justificações baseadas em causalidades lineares, gera o risco de comportamentos conservadores, ou seja, a atuação em áreas onde os resultados podem ser mais facilmente medidos e garantidos. Geram-se riscos de seletividade dos problemas e dos grupos sociais que ofereçam maior garantia de resultados. Ora, estes não são os problemas sociais complexos que a literatura da área indica como necessitando de intervenções sociais inovadoras.

À medida que se aprofunda o conhecimento sobre o modo como os TIS funcionam na prática torna-se cada vez mais consensual que o interesse dos TIS se limita a um conjunto restrito de áreas, aquelas onde os resultados possam ser medidos, e onde seja possível calcular ganhos financeiros que evidenciem o fracasso das políticas existentes (Ramsden et al, 2016).

Os TIS podem também criar rigidez nas políticas públicas impedindo alterações que entrem em conflito com as expectativas de médio prazo criadas no âmbito dos contratos dos TIS. Dadas as interdependências associadas a qualquer intervenção social, uma mudança de política seja na área direta de intervenção dos projetos ou em áreas adjacentes com impacto nos beneficiários ou nas organizações que os implementam, pode pôr em causa as expectativas de resultados.

Por fim, tendo presente que o financiamento de projetos sociais inovadores, em particular no âmbito da filantropia, tende a centrar-se no teste de inovações sociais a reorientação das fundações para os TIS pode implicar a limitação dos recursos disponíveis para o financiamento de inovações sociais.

Talvez o argumento que mais atraia os governos e gestores públicos seja o da medição de resultados e impacto que os TIS incorporam. Afirma-se que os TIS permitem não só medir o valor económico dos projetos como compará-lo com os custos das intervenções existentes, orientar os projetos e a sua prestação de contas para os resultados e não para as atividades, e permitir um maior controle e eficácia dos gastos públicos na resolução de problemas sociais.

Impacto social é a mudança social gerada por uma intervenção. A vasta literatura sobre avaliação de impacto (e mesmo mensuração) no campo dos projetos e políticas sociais coloca questões como: como isolar os efeitos de uma intervenção? como ter em conta a retroação de um problema e intervenção em outros problemas sociais? como medir o impacto no curto prazo? como ter em conta os impactos que não são quantificáveis? Alguns dos problemas que começam a ser discutidos relativamente à experiência dos TIS mostram que estas questões não foram suficientemente tidas em conta.

Em alguns casos o que é utilizado nos TIS são, na realidade, indicadores de produtos (outputs) e não de resultados (Brest e Born, 2013). Em outros casos o impacto limita-se a ser medido pela diferença entre os custos do novo projeto e os custos da política pública existente. No programa Portugal–Inovação Social o impacto é o “valor criado para a sociedade por um projeto ou intervenção, deduzindo os custos de oportunidade dos recursos utilizados” (Portaria n.º 97-A/2015 de 30 de março).

Para serem interessantes para os investidores os TIS têm de possuir indicadores claros e monetizáveis e, preferencialmente, apresentados numa perspetiva causal linear. Isto significa que muitas dimensões dos resultados e do impacto não são tidas em consideração, bem como questões de contexto e a complexidade inerente aos problemas sociais e à intervenção social. Avaliações de TIS existentes indiciam também as dificuldades e adequação dos indicadores utilizados, evidenciando resultados contraditórios entre a avaliação quantitativa e a avaliação qualitativa (HM Government, 2014). A dificuldade de isolar os efeitos do projeto e a sua permeabilidade a questões de contexto foram identificadas em avaliações de TIS (Jackson, 2013). A própria literatura sobre o financiamento através de pagamento por resultados, mais amplo do que o uso dos TIS, tem vindo a mostrar que não há provas que este realmente funcione (Webster, 2016).

A forma habitual de medir só nos diz se a intervenção do novo projeto é melhor relativamente ao status quo. Porém, para saber se os projetos financiados com TIS são melhores seria necessário compará-los com projetos idênticos para assim se poder isolar o efeito do financiamento por TIS. Ou seja, a afirmação de que os TIS são mais eficazes e poupam dinheiro não está provada.

Afirma-se também que a orientação para os resultados e as métricas permitem uma maior transparência por parte dos fornecedores dos serviços. Porém, é importante ter consciência de que existe um elevado risco moral por parte dos investidores, dos avaliadores e das organizações sociais na medida em que todos têm a perder caso o projeto não apresente os resultados prometidos. Isto pode dar lugar a comportamentos menos adequados que podem ir desde a seleção de públicos e intervenções com mais garantias de sucesso até práticas de manipulação. Por exemplo, um TIS no Utah, consistindo num programa de pré-escolar para diminuir a necessidade de ensino especial na creche, teve uma taxa de sucesso de 99%, permitindo o lucro máximo ao investidor, a Goldman Sachs. Todavia, especialistas na área da infância apontaram que tal taxa de sucesso é impossível pois nas melhores práticas em intervenções idênticas sobre este problema a taxa de melhoria do sucesso escolar atinge os 50%, sendo que a maioria ronda os 10% a 20%. Assim, das duas uma, ou a análise dos resultados foi feita de forma incorreta, ou o projeto partiu do pressuposto que todas as crianças da escola necessitariam de ensino especial.

Finalmente, quem presta contas e transparência perante quem? Os TIS significam uma deslocação da prestação de contas das entidades sociais ao Estado e aos cidadãos para a prestação de contas aos investidores. O Estado não ganha mais controle. Há, sim, uma deslocação desse controle para os investidores sociais.

O significado para o Estado social e as organizações sociais

Existe o risco de o próprio Estado, e como tal as escolhas democráticas dos cidadãos, reorientar as suas prioridades para problemas sociais de soluções que conseguem atrair os investidores porque são mais fáceis de medir, garantem melhores resultados e têm menos riscos

Além das questões técnicas há, ainda, questões substantivas suscitadas por especialistas e intervenientes do campo das políticas sociais e das OES. Estas questões têm em conta que os TIS e outros instrumentos do investimento social se afiguram como mecanismo com um grande potencial de transformação da lógica das políticas públicas - tanto maior quanto mais encastrado e disseminado estiver - e da atuação do Estado ou das organizações sociais. No âmago destas questões está a discussão sobre o que são e para que servem as políticas públicas e sociais e qual o papel do Estado nestas, bem como da relação entre o Estado, as organizações sociais e atores do mercado.

Uma das primeiras questões prende-se, justamente, com a finalidade das políticas sociais. Trata-se de resolver problemas sociais ou de poupar dinheiro? O discurso sobre o investimento social e os TIS enfatiza a redução dos custos das políticas públicas. Até que ponto estaremos perante o risco de que as políticas sociais passem a ser decididas não em função dos seus objetivos mas sim em função da poupança que geram? Além disso existe o risco de reorientação das prioridades políticas pois os problemas que não demonstrarem conseguir apresentar poupança de custos não serão financiados pelos TIS (Lake, 2015).

O risco de desvio de missão existe também para as organizações sociais em resultado da pressão pelas métricas e resultados. Esta pressão pode levar a desprezar organizações, intervenções ou grupos sociais que impliquem mais custos ou possuam maiores riscos de fracasso (Dadush, 2015). Porque é reconhecidamente impossível dar conta do impacto não quantificável das organizações sociais e dos seus projetos há um perigo de enviesamento no sentido de restringir o financiamento às organizações e projetos que possam ser mensuráveis e mercantilizáveis e não necessariamente aos que possuem impacto social (Edwards et al, 2014). Organizações de menor dimensão e capacidade técnica ou que não adotem a linguagem do investimento social e atuem na mudança social de forma que não pode ser traduzível em indicadores quantitativos ou que, mesmo sendo, sejam do desagrado dos investidores sociais, correm o risco de serem marginalizadas. Como refere Michael Edwards, um dos mais conceituados autores dos estudos sobre a sociedade civil, há um risco grande de desvirtuação dos diferentes papéis que a sociedade civil tem desempenhado na mudança social, muito em particular nos seus papéis de militância e monitorização da ação pública.

Uma terceira questão prende-se com a diminuição do poder de decisão e controlo sobre a intervenção social, os públicos e os problemas sociais a atender, quer por parte do Estado quer por parte das organizações sociais. Na medida em que estamos perante um mercado, os projetos passarão a ser selecionados pelos investidores sociais com uma tendencial preferência para aqueles que prometem menor risco e maior rentabilidade e se alinham com a lógica dos TIS (Lake, 2015).

Como referem Horvath e Powell (2016) o enfoque nos resultados mensuráveis e no potencial de ganhos e os modelos que usam instrumentos e lógicas mercantis distorce as práticas e objetivos do campo social onde o que devia imperar era a fiscalização, a responsabilidade e a proteção legal por parte do Estado em relação à provisão e ao bem-estar das pessoas. Em vez disso, o que existe é o risco de o próprio Estado, e como tal as escolhas democráticas dos cidadãos, reorientar as suas prioridades para problemas sociais de soluções que conseguem atrair os investidores porque são mais fáceis de medir, garantem melhores resultados e têm menos riscos. Quais serão as consequências para a democracia quando a provisão de bens públicos fica sob processos que não possuem controle democrático e político e pouca supervisão pública?, questionam Horvath e Powell (2016).

Conclusão

Há algo de paradoxal na atual reorientação das políticas sociais para os mecanismos e mercados financeiros. Depois de uma crise mundial grandemente causada pelos mesmos e do crescente exacerbar de problemas sociais, surgem soluções desses mesmos mercados, como resposta aos problemas sociais e à escassez de recursos dos Estados.

Existe o argumento de que estes mercados aprenderam com a crise e ganharam coração. São novas palavras, novas ideias, novos instrumentos e novos intervenientes orientados para resolução de problemas sociais. Por sua vez, os atores do terreno e especialistas académicos das políticas e organizações sociais, pouca atenção têm vindo a prestar a estas tendências, possivelmente por serem tão alheias à racionalidade e objetivos da intervenção no campo social. Assim, a ação do “coração” dos mercados financeiros não se faz a partir do campo da intervenção social nem em diálogo com os atores e políticas sociais, mas sim nos seus próprios termos: títulos, investidores, consultores, rentabilidade, quantificação, etc. Haverá mesmo uma mudança no coração dos mercados ou estaremos, antes, perante uma mudança no coração das políticas sociais? Serão antes estas que ficarão frias, calculistas e ancoradas no funcionamento do mercado?

Podemos também argumentar que, perante o exacerbar de problemas sociais necessitamos de novas soluções. Das inovações que a sociedade faz emergir e do apoio do Estado à sua sustentação e disseminação, como tantas vezes já aconteceu. Necessitamos que as políticas sociais não se constituam como mero paliativo dos efeitos devastadores das crises permanentes. Mas, quando as intervenções no campo social têm um impacto sobre a vida das pessoas e das organizações, e assumem um potencial de transformação radical do significado das políticas sociais, é necessário atuar com muita precaução, sem experimentações que não estão fundamentadas em resultados concretos, devidamente comprovados, cujas consequências são imprevisíveis e possivelmente dificilmente reversíveis.

Artigo de Sílvia Ferreira, investigadora do CES


Referências

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