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Medidas de emergência para pagar os salários em março e abril de 2020

Neste artigo, os economistas Ricardo Cabral e Francisco Louçã analisam a primeira resposta dos governos à crise e defendem a necessidade de desenhar medidas de política económica que permitam ganhar tempo.
“A redução da procura e das expetativas dos decisores económicos vulnerabilizará imediatamente quem trabalha a recibo verde, a contrato a prazo ou em período experimental, ou no setor informal”, alertam Ricardo Cabral e Francisco Louçã
“A redução da procura e das expetativas dos decisores económicos vulnerabilizará imediatamente quem trabalha a recibo verde, a contrato a prazo ou em período experimental, ou no setor informal”, alertam Ricardo Cabral e Francisco Louçã

Já não restam dúvidas, a crise que se anuncia em 2020 será mais destruidora, mais profunda e porventura mais duradoura do que a que foi desencadeada pelo crash do subprime em 2008 e pela recessão de 2009. Em Espanha, por exemplo, estimativas preliminares apontam para uma queda do PIB trimestral de 12%, quando estava a crescer +1,8% ao ano no último trimestre de 2019. Em relação à China, o banco Goldman Sachs prevê que o investimento diminua 25% em relação ao trimestre homólogo e o PIB caia 9%. Em Portugal, várias projeções apontam para impactos de redução do PIB entre 5% e 10%. Pode vir a ser uma tempestade perfeita: com uma crise de liderança mundial e instabilidade política em países poderosos, o choque exógeno provoca elevados custos de combate à pandemia e de interrupção da produção, mas multiplica o seu efeito num contexto de elevado endividamento das empresas e bolha financeira, reduzindo a procura e a oferta e criando novos riscos, incluindo o risco de desagregação do euro. Assim, a segunda vaga é certa, é a recessão. Não sabemos se haverá uma terceira vaga sanitária no próximo inverno, uma nova pandemia provocada pelo mesmo vírus, mas a segunda vaga de impactos sociais devastadores já começou.

Neste texto breve apontamos algumas das medidas de emergência que nos parecem fundamentais e a ordem de grandeza dos seus custos, como contributo para a determinação de estratégias de resposta a esta segunda vaga. Em concreto, apresentamos uma proposta para garantir o pagamento dos salários do setor privado no final de março e em abril, considerando que as soluções que o governo apresentou até hoje são demasiado lentas e demasiado reduzidas. É preciso mais e é preciso acesso mais direto e rápido.

Não discutiremos aqui as formas de solidariedade europeia que são indispensáveis, como a mutualização da dívida soberana através da emissão de eurobonds, ou a compra direta pelo BCE das emissões de dívida que absorvam o défice gerado pela resposta a esta pandemia.

 

As primeiras respostas nacionais

Os governos esforçam-se neste momento por desenhar medidas de política económica de resposta à crise. Em particular, a Alemanha acabou de desenhar um pacote de 500 mil milhões de euros, aproximadamente 15% do PIB, em que 100 mil milhões de euros correspondem a injeções de capital públicas. A França e Espanha apresentaram planos vultuosos com os mesmos objetivos.

A crise será transversal e todo o sector dos serviços será afetado, bem como a indústria automóvel e outras indústrias

O Governo de Portugal definiu linhas de crédito e deferiu o pagamento de obrigações fiscais e de contribuições para a segurança social, com valor agregado inicial estimado de 9,2 mil milhões de euros, ou 4,5% do PIB, e depois ampliado para mais 6 mil milhões.

O impacto imediato desta vaga de crise económica e social no caso de Portugal tem características particulares:

  1. Dado o padrão de especialização das economias da Zona Euro, com o sector do turismo a ter um peso significativo no Valor Acrescentado Bruto (i.e., atividade económica) e nas exportações dos países periféricos, Portugal será particularmente afetado.

  2. A crise será transversal e todo o sector dos serviços será afetado, bem como a indústria automóvel e outras indústrias. Milhares de empresas, em particular micro e pequenas empresas, estão já em risco imediato de falência.

  3. A redução da procura e das expetativas dos decisores económicos vulnerabilizará imediatamente quem trabalha a recibo verde, a contrato a prazo ou em período experimental, ou no setor informal. O desemprego entre estes cerca de dois milhões de trabalhadores crescerá depressa.

 

O que deve ser feito

Sugerimos três tipos de medidas, que têm como objetivo evitar falências, garantir o pagamento dos salários e orientar as prioridades para a satisfação das necessidades sociais.

 

1. Qual a questão a que urge responder?

Antes de desenvolver medidas de política económica de combate à crise, urge formular a questão mais pertinente que se pretende responder com essas medidas de política económica.

Afigura-se que essa questão mais relevante deverá ser “Qual o objetivo das medidas de política económica?” E afigura-se que a resposta a essa questão é “Ganhar tempo”. É necessário desenhar medidas de política económica que permitam ganhar tempo.

evitar falências, garantir o pagamento dos salários e orientar as prioridades para a satisfação das necessidades sociais

E a questão e a resposta são, aliás, idênticas às do combate à pandemia (que estão a ter efeitos dramáticos na economia): o objetivo primeiro das medidas de isolamento social e de quarentena é precisamente também ganhar tempo para que o sistema de saúde possa responder adequadamente ao afluxo de pacientes, a investigação científica possa compreender melhor o vírus e porventura desenvolver medidas de contenção ao Covid-19 e, logo que possível, a vacina.

Para dar esse tempo às medidas de saúde pública de resposta ao Covid-19, as autoridades de vários países estiveram dispostas a mandar parar largos sectores da atividade económica, num processo sem precedentes.

O tempo tem no presente um muito elevado valor tanto no campo da investigação virológica como no campo das políticas económicas. Por conseguinte, o objetivo primeiro para a despesa pública de resposta a esta crise seria assim “comprar” tempo.

 

2. Como definir e implementar um “time-out” económico?

As políticas económicas de resposta à crise têm de ser desenhadas de forma a conceder esse tempo exigido pelas autoridades de saúde pública, minimizando as consequências na atividade económica.

Por outras palavras, as políticas económicas devem ser desenhadas para amortecer o choque das medidas de quarentena e procurar assegurar que a economia se mantém num estado próximo do atual, em suspenso, durante um a dois meses, sem que a quebra de atividade económica se traduza numa propagação do choque que se traduziria em múltiplas falências de empresas e em aumento do desemprego.

O time-out passa por preservar a oferta, i.e., evitar falências de empresas e evitar o aumento do desemprego ou a queda de rendimentos. E por substituir a procura e criar novo emprego, onde possível.

 

3. Evitar falências generalizadas

O Estado deve apoiar a oferta impedindo falências generalizadas e vendas de empresas a desbarato. O desafio é desenhar medidas de política económica simples, eficazes e céleres que, contudo, não criem distorções exageradas à economia.

Embora seja de antever que será necessário promover alguma reestruturação da oferta em sectores que não voltarão aos níveis atingidos recentemente (e.g., turismo), procurar-se-ia adiar o processo de realocação de recursos entre sectores durante esse “time-out” (de dois meses), o que daria também tempo para elaborar políticas mais pensadas e sustentadas.

3.A. O programa para evitar falências não se pode basear em linhas de crédito no modelo tradicional

O nosso argumento é que é inadequado basear o programa essencialmente em linhas de crédito geridas pelos bancos e com garantias públicas, porque estas beneficiam sobretudo o sector bancário e criam incentivos perversos na concessão de crédito, incentivando abusos e fraudes.

O que muitas empresas precisam nos meses de março e abril é de transferências e mais capital, não de mais dívida. Ou seja, precisam de doações de dinheiro público, com a contrapartida de garantirem que os salários são pagos.

3.B. A medida de política económica baseada na figura do lay off, no actual enquadramento, replica erros de política económica da Grande Depressão e é socialmente injusta

O Governo aprovou uma portaria (Portaria n.º 71-A/2020, de 15 de março) em que define um regime de lay off simplificado para as empresas afetadas pela pandemia. O salário dos trabalhadores em lay off seria reduzido em um terço ou mais (a remuneração ilíquida máxima para os trabalhadores em regime de lay off seria de €1905). As empresas adiantariam esse montante e seriam reembolsadas pela segurança social uns meses depois. As empresas só seriam responsáveis por pagamento de uma pequena parte das contribuições para a segurança social.

o modelo de lay off aprovado pelo governo para responder ao Coronavírus deve ser recusado

Esta figura baseia-se no modelo alemão de “Kurzarbeit”, também adotado pelo Governo alemão no combate a esta crise, mas tem características diferentes. Além de diversas restrições, na Alemanha, a figura de “Kurzarbeit” só pode ser adotada se o sindicato concordar ou, se não existirem sindicatos, se todos os trabalhadores afetados concordarem com a aplicação do lay off. Em contraste, na Portaria n.º 71-A/2020, o empregador apenas está obrigado a ouvir o representante dos sindicados podendo, por conseguinte, decidir unilateralmente a adoção desse regime.

Esta medida é inadequada no atual contexto e replica a resposta de decisores privados e públicos durante a Grande Depressão, que contribuiu para o agravamento da mesma.

Essa resposta não cumpre, aliás, o objetivo para as políticas económicas. Não ganha tempo. Não amortece o choque, antes o difunde por toda a economia. Mesmo empresas que poderiam suportar a crise têm um incentivo a recorrer ao regime de lay off. Aliás, só serão capazes de recorrer à medida empresas com liquidez ou acesso a liquidez que lhes permita adiantar o dinheiro dos salários aos trabalhadores em lay off.

A medida na prática é equivalente a uma transferência de capital para algumas empresas – aquelas com maior liquidez – e a uma alteração das relações entre capital e trabalho, favorecendo o primeiro e prejudicando o segundo, que vê os salários brutos cortados em um terço ou mais sob o patrocínio do Estado.

A título de exemplo consideremos o caso da TAP. A empresa poderá recorrer a esta figura de lay off. Admitamos, hipoteticamente, que a Administração da TAP coloca em lay off 80% dos pilotos e pessoal de bordo. Os cortes de salários dos trabalhadores da TAP – a maior parte dos quais auferirá mais do que €2857 ilíquidos por mês (= €1905/66,7%) –, por conseguinte, seriam superiores a 33,3%. Por hipótese, um piloto com um salário mensal ilíquido superior aquele valor de €2857 passaria a receber um salário mensal ilíquido de €1905. E esses salários reduzidos passariam a ser pagos pelo Estado. Recorrendo ao lay off, a administração da TAP alteraria a relação de trabalho na empresa, reestruturaria salários e essa despesa passaria a fundamentalmente a ser paga pelo Estado. No caso mais geral de empresas com salários inferiores, existe o corte já referido.

A solução do corte salarial é errada e injusta. A redução dos salários não é uma resposta à emergência da crise, é um fator do seu agravamento. Cria medo social, reduz a procura, ameaça o emprego. Por conseguinte, é como se o Estado estivesse a dar capital aos acionistas das empresas que adotarem o lay off ao mesmo tempo que os incentiva e mesmo ajuda a reduzir os salários dos funcionários. É difícil conceber pior medida de política económica no atual contexto, sobretudo porque poderá ser adotada por um grande número de empresas. É uma medida de política económica que não absorve nem abranda o choque económico causado pelo Covid-19, antes o agrava e o acelera.

Assim, o modelo de lay off aprovado pelo governo para responder ao Coronavírus deve ser recusado. Ao garantir o pagamento de dois terços do salário aos trabalhadores das empresas em causa, provoca um corte nos seus rendimentos e estimula uma pressão inaceitável sobre os restantes. Este modelo legal terá como efeito a redução dos salários no final da crise e é utilizável sobretudo pelas empresas com maior capacidade administrativa e, potencialmente, como menor problema de tesouraria.

3.C. Medidas de urgência para pagar salários e evitar falências

Propomos, pelas razões atrás enunciadas, quatro instrumentos destinados unicamente à garantia do pagamento dos salários, o que constitui a prioridade dos próximos dias, substituindo o recurso ao lay off e evitando a falência de empresas:

A) No caso das microempresas, com menos de 10 trabalhadores, que estejam em risco, deve ser feita uma doação para garantir o pagamento dos salários de março e abril. Propõe-se:

i) que essa doação abranja todas as microempresas não-financeiras que tenham sido encerradas por determinação pública ou que tenham tido perdas de faturação da ordem dos 40% ou mais no mês (a verificar simplesmente pelo fisco através do e-fatura e da comparação com janeiro e fevereiro);

ii) que essa doação seja até até cinco mil euros, segundo escalões pelo número de trabalhadores, verificados a partir dos descontos para a segurança social.

De acordo com dados do INE, em 2018 existiam 1.227.831 microempresas envolvendo 1.809.441 pessoas, dos quais 862.789 trabalhadores remunerados, sendo o restante sobretudo empresários em nome individual. Por conseguinte, o custo estimado desta medida é de 1,3 mil milhões de euros em cada um dos meses. É superior ao que o governo anuncia para o lay off (mil milhões de euros por mês) mas evita os erros e danos sociais dessa medida, é mais operacional e, portanto, mais rápida, não requerendo um longo processo burocrático com bloqueios difíceis.

B) No caso das pequenas empresas, entre 10 e 50 trabalhadores, essa transferência pública deve ser até 30 mil euros, também segundo escalões pelo número de trabalhadores. Trata-se de 42.290 empresas com 776.149 trabalhadores. O custo da medida é de 480 milhões de euros.

C) Para as médias empresas, até 250 trabalhadores, o Estado deve chamar a si a responsabilidade financeira por um empréstimo, a taxa de juro zero, para o pagamento de salários, em função da necessidade pelo fecho imposto das suas operações ou quebra de vendas. Esse empréstimo deve ser gerido no âmbito de linhas de crédito pela CGD e, se necessário, também concretizada nos balcões de outros bancos por razões de distribuição geográfica e de relação entre o banco e a empresa cliente, em todos os casos sob orientação do governo. As linhas de crédito já anunciadas seriam usadas para este fim e segundo estas regras, em valores segundo a folha salarial e outros critérios, como escalões de faturação da empresa ou do IVA pago anteriormente pela empresa. Assim, será necessário ampliar estas linhas de crédito até onde for necessário.

Os balcões dos bancos e a sua capacidade de criação de crédito seriam assim a estrutura legal e operacional para este programa, embora toda a operação decorra sob instruções operacionais do Estado. Não serão portanto os bancos a avaliar dossiers de pedidos de crédito, um processo moroso, tendencialmente enviesado e falível, mas sim a executar, sob autoridade pública, a distribuição de créditos de modo expedito e com critérios verificáveis, para acorrer a dificuldades de tesouraria para o pagamento dos salários no final deste mês e em abril.

Esses empréstimos, caso as empresas o decidissem, poderiam ser convertíveis em capital contingente, para evitar o aumento do peso da sua dívida. Se o preferirem, os acionistas teriam então a opção de recompra desse capital contingente num prazo de alguns anos.

C) Noutros casos de empresas de maior dimensão, o governo poderia decidir injeções de capital, com os respetivos direitos.

No que não estiver coberto pelas despesas já previstas nas medidas anunciadas pelo governo em dois momentos (dois mil milhões de euros para o lay off e nove mil milhões de euros para as linhas de crédito), o financiamento deste programa deve recorrer à emissão de dívida ou à almofada do IGCP, conforme o que garantir condições menos penalizadoras para o Estado. Antecipamos que sejam necessários mais 1600 milhões para as micro e pequenas empresas e um reforço das outras medidas entretanto indicadas.

3.D Um sistema rápido e operacional para acudir agora ao pagamento de salários

Em todos os casos de empresas beneficiárias deste programa, as condições para tal financiamento seria a manutenção da empresa em atividade, a manutenção do emprego, incluindo o dos trabalhadores precários (trabalho a prazo e recibos verdes).

precisamos de um pacote de medidas de fácil e rápida aplicação, para acudir ao pagamento de salários

O objetivo desta medida é que as empresas que recorram a estes programas paguem os atuais níveis de salários a todos os seus atuais funcionários em março e abril e cumpram as demais responsabilidades financeiras. Isto é, o objetivo é amortecer o choque e evitar que o impacto do encerramento temporário compulsivo, por via da quarentena obrigatória, não se propague por toda a economia. Esta medida criaria o tempo necessário para desenvolver outros apoios do Estado a todas as empresas e permitiria evitar a falência de numerosas empresas.

Assim, precisamos de um pacote de medidas de fácil e rápida aplicação. Dentro de uma semana, os salários de março ficarão em dívida para muitos trabalhadores. Nesta semana e na seguinte, a primeira de abril, deve estar em funcionamento um modelo de resposta que seja adequado. É nesse sentido que apresentamos as propostas que concretizamos aqui.

3.E. Aumento de capital de empresas estratégicas

Em relação a empresas estratégicas de maior dimensão, como por exemplo a TAP e os CTT, à imagem de outros países, o Estado deveria injetar capital nessas empresas, garantindo a maioria e o controlo públicos.

4. Proteger o emprego

O programa de disponibilização de capital para evitar uma vaga de falências protege o emprego, como indicámos.

4.A. Assegurar o salário por inteiro aos trabalhadores em março e em abril

Como vimos, ganhar tempo significa procurar impor que os trabalhadores aufiram o mesmo rendimento em março e em abril. Essa deve ser a prioridade nos próximos dias, definindo um plano de apoio que permita e exija às empresas o pagamento dos salários de março e de junho e outras obrigações financeiras imprescindíveis.

Desta forma absorve-se o choque e impede-se que as suas ondas se propaguem ao resto da economia. Ganha-se tempo.

4.B. Proteger os trabalhadores precários com um novo quadro legal

Mas é indispensável, no entanto, criar um subsídio de desemprego acessível aos trabalhadores a recibo verde. Uma possível solução seria considerar uma alteração à lei que tornasse um grupo alargado de trabalhadores a recibos verde em contratos de trabalho, de forma a abrangê-los pelo regime geral de proteção contra o desemprego.

4.C. Reforçar a proteção do emprego

Devem ser feitas duas modificações na lei laboral, tendo como objetivo a proteção do emprego e a criação de mais postos de trabalho: (i) repor os valores de indemnização por despedimento, e (ii) repor o pagamento pelas horas extraordinárias que vigoravam antes da troika.

4.D. Criar mais emprego público e reforçar o SNS

Para responder ao aumento do desemprego, o Estado deverá aumentar o emprego público, antes de mais em áreas cuja vulnerabilidade foi provada por esta epidemia. Nas negociações do OE2020, o governo comprometeu-se a recrutar mais 8400 médicos, enfermeiros e técnicos de saúde em 2020 e 2021. Foi uma decisão de grande alcance, que deve ser antecipada e porventura ampliada, nomeadamente para responder ao risco da próxima vaga da doença.

Não é possível admitir que possa existir essa vaga sem erguer um dispositivo de reforço da capacidade do SNS, e sem promover a melhoria das condições dos seus profissionais (a generalização do estatuto de exclusividade aumenta o salário em 40% e é adequado para compensar médicos e enfermeiros, que são a linha de frente desta resposta a uma calamidade pública).

5. As responsabilidades da banca

Não deve ser entregue à banca a decisão sobre que empresas financiar ou deixar falir, num contexto de choque sistémico com tanto impacto.

5.A O programa não se deve dirigir a proteger margens bancárias

É expectável que a crise tenha um impacto negativo no sector bancário, no imediato, sobretudo se ocorrer a falência de PMEs, o que não deixará de afetar negativamente os resultados do sector.

Contudo, a 12 de março o BCE reduziu temporariamente os requisitos de capital em alguns pontos percentuais. E as autoridades europeias irão permitir que os bancos reestruturem crédito a empresas e particulares sem que daí decorra um aumento do registo do crédito malparado. Por outro lado, ao reestruturarem esse crédito, os bancos poderão estar obrigados por normas contabilísticas internacionais (IFRS) a constituir imparidades que afectam o rácio de capital mais importante (o CET1 ou pilar 1). Além disso, ao serem temporárias, as medidas criam incerteza. Seria melhor e mais eficaz que as autoridades europeias reduzissem o rácio de capital CET1 de forma permanente em, por exemplo, meio ponto percentual, de 4,5% para 4%, do que a panóplia de medidas temporárias anunciadas. Ora, se tais medidas esbarram com os acordos internacionais de Basileia e com a legislação e regulamentação europeia, é moroso e difícil alterar tal enquadramento internacional. Restam adaptações imediatas que são possíveis.

Os bancos podem financiar-se junto do Eurosistema a uma taxa de juro de -0,75% (ou a -0,5%). E concederão mais crédito a empresas a taxas de juro que em alguns casos serão bonificadas (por exemplo, deveria ser crédito a 0% para uma parte do crédito a habitação, de devedores que enfrentam dificuldade em pagar as prestações da casa) mas que em muitos casos serão positivas e com risco de crédito nulo, por via das garantias públicas. Há, portanto, uma tentação, entre os responsáveis da banca, de usar a emergência para praticar spreads de 3 ou 4 pontos percentuais, garantindo assim uma ampla margem, o que tem acontecido ao longo do mês de março e deve ser recusado como uma prática ilegal de destruição económica.

5.B. O que os bancos devem cumprir

Em particular, as linhas de crédito às empresas com garantia estatal permitem aos bancos aumentar a concessão de crédito ao sector não financeiro (o calcanhar de Aquiles do sector nos últimos anos), dessa forma aumentando o volume de receitas de intermediação financeira, sendo protegidos do risco de crédito daí decorrente. Embora as linhas de crédito possam ser reduzidas para as necessidades, dependendo de como essas linhas com apoio estatal sejam estruturadas, é provável que os bancos substituam o stock de crédito arriscado e anterior por crédito com garantia estatal, sem risco para os bancos. Porque queremos evitar esse incentivo, apresentamos atrás uma alternativa de outro tipo de regras e de operacionalização para estas linhas de crédito. Mesmo no quadro da nossa proposta, a existência de outras linhas de crédito geridas no âmbito da atividade bancária tradicional fazem sentido, considerando a relação estabelecida com empresas, embora se trate de uma segunda prioridade.

Em todo o caso, essas linhas de crédito geridas pelos bancos devem ser um instrumento de apoio sob regras públicas, sob o risco de beneficiar na realidade o sector bancário e não o sector não financeiro.

5.C Como deveriam ser desenhadas as linhas de crédito

As garantias públicas às linhas de crédito, no caso de o governo manter o modelo apresentado mas não concretizado, deveriam ser desenhadas de forma a que as primeiras perdas decorrentes de crédito fossem primeiro assumidas pelo sector bancário, de forma a alinhar os incentivos da banca com os do Estado.

5.D. Reestruturação do setor bancário e de outros setores

A alteração das regras impostas pelo BCE devem permitir duas decisões de fundo: suspender a dotação do Fundo de Resolução ao Novo Banco e negociar com a Lone Star a sua saída do banco. No mesmo sentido, o Estado deve usar o instrumento do aumento de capital do Montepio para resolver o risco que esta instituição representa para o sistema bancário.

Artigo de Ricardo Cabral, economista – Universidade da Madeira – e Francisco Louçã, publicado em expresso.pt a 27 de março de 2020

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