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Eleições no Brasil (1): O sistema político brasileiro

Para muitos portugueses, o Brasil é ainda um ilustre desconhecido. Neste primeiro artigo, apresento o sistema político-institucional do país, vertido na Constituição de 1988.
Imagem do Congresso Nacional brasileiro, com os edifícios do Senado e a Câmara dos Deputados e as duas torres centrais de escritórios. Foto de Christoph Diewald/Flickr

As eleições gerais no Brasil, cujo 1º turno ocorrerá no próximo domingo, decorrerão num clima de crispação que há muito não se via. Esse ambiente “de chumbo” resulta do golpe palaciano levado a efeito pela direita brasileira, que depôs a presidente eleita, Dilma Rousseff, e levou à prisão o antigo presidente Luiz Inácio “Lula” da Silva, a coberto de uma campanha judicial e mediática contra o Partido dos Trabalhadores (PT), de que este último foi fundador e de aquela é membro.

Apesar dos laços históricos que ligam os dois países, para muitos portugueses, o Brasil é ainda um ilustre desconhecido. Para conhecermos os diferentes contornos da sua situação política, para além do que vemos, ouvimos e lemos nos órgãos de comunicação social e nas chamadas redes sociais, vou elaborar três textos: no primeiro, farei um pequeno esboço do sistema político-institucional do país, vertido na Constituição de 1988; no segundo, farei uma resenha histórico-política do Brasil, desde o início da colonização portuguesa, com auxílio de informação (de excelente qualidade, diga-se desde já) contida no portal da Câmara dos Deputados; no terceiro, analisarei as diferentes candidaturas presidenciais e as perspetivas eleitorais para o próximo domingo e um mais que provável 2º turno.

Uma república federal e presidencialista

O Brasil é uma república federal, constituída por 26 estados federados e o Distrito Federal (DF) de Brasília. 

Tal como os restantes países latino-americanos, rege-se por um sistema presidencialista, em que o Presidente da República é, simultaneamente, chefe do governo e, como tal, detentor do poder executivo. É eleito para um mandato de quatro anos, por sufrágio universal, direto e secreto, através de um sistema maioritário a duas voltas. A primeira realiza-se, obrigatoriamente, no primeiro domingo de outubro; se nenhum candidato obtiver a maioria absoluta dos votos validamente expressos, realizar-se-á um 2º turno entre os dois mais votados, no último domingo daquele mês. A tomada de posse ocorrerá no primeiro dia do ano seguinte. De acordo com o texto constitucional, não pode exercer mais de dois mandatos consecutivos. Com ele, é eleito o vice-presidente, que integra, obrigatoriamente, a mesma “chapa” (lista) de candidatura. Porém, nada impede que pertençam a partidos diferentes. Escolhe livremente os seus ministros, tem poder de iniciativa legislativa exclusiva em alguns domínios, pode vetar leis aprovadas pelo Parlamento e pode propor emendas constitucionais. Cabe-lhe, ainda, a nomeação dos altos comandos militares. Em caso de vacatura do cargo, o presidente será substituído pelo seu “vice”; se vagarem ambos, o presidente da Câmara dos Deputados (e, na impossibilidade deste, o do Senado, ou, em última alternativa, o do Supremo Tribunal Federal) assumirá interinamente a presidência até à realização de uma eleição intercalar, destinada a escolher uma nova equipa presidencial para completar o mandato.

Um bicameralismo simétrico

Por seu turno, e como é vulgar nas federações, o Parlamento, denominado Congresso Nacional, é bicameral. Detém o poder legislativo e é constituído por:

  1. • Câmara dos Deputados. Constitui a câmara baixa e representa os cidadãos brasileiros no seu conjunto. É constituída por 513 deputados, eleitos para um mandato de quatro anos, de acordo com a população de cada estado membro e do DF, que constituem as circunscrições eleitorais. Contudo, nenhuma delas pode eleger mais de 70 membros nem menos de oito, o que prejudica São Paulo (o mais populoso estado da federação) e beneficia estados pouco povoados (como a Rondônia ou a Roraima, por exemplo). A eleição é feita de acordo com o sistema de representação proporcional, aplicando-se o quociente eleitoral simples, com os lugares em falta a serem atribuídos aos maiores restos. Porém, apesar de existirem listas eleitorais, o voto é dado a um dos candidatos, sendo o resultado de cada lista igual à soma dos votos individuais de todos os que a integram.

• Senado Federal. Constitui a câmara alta e representa as entidades constituintes da federação. Daí que seja composta por 81 senadores, tendo cada estado e o DF direito a três elementos, independentemente da sua população ou área territorial. O seu mandato tem a duração de oito anos e são eleitos a cada quatro, mas não em simultâneo: um terço (um por estado e DF) é-o numa eleição geral; os outros dois terços (dois por cada entidade federada) na seguinte e assim sucessivamente, sempre por sistema maioritário: no primeiro caso, apenas é eleito o vencedor; no segundo, os dois primeiros.

Ambas as câmaras (“casas”, na designação brasileira) do Congresso possuem poderes semelhantes. Uma lei pode ser iniciada em qualquer uma delas (a “casa iniciadora”) e, caso seja aprovada, é obrigatoriamente apreciada e votada pela segunda, que será, nesse caso, a “casa revisora”. Para ser aprovada, a legislação tem de ser aprovada por ambas.

Ambas as câmaras (“casas”, na designação brasileira) do Congresso possuem poderes semelhantes. Uma lei pode ser iniciada em qualquer uma delas (a “casa iniciadora”) e, caso seja aprovada, é obrigatoriamente apreciada e votada pela segunda, que será, nesse caso, a “casa revisora”. Para ser aprovada, a legislação tem de ser aprovada por ambas. Se esta última decidir aprová-la com alterações, volta à primeira, para nova apreciação e votação. Em geral, as decisões são tomadas por maioria relativa, desde que esteja presente, a maioria absoluta dos elementos da “casa”. São exceção as emendas constitucionais, que podem ser aprovadas a todo o tempo. Estas podem ser da iniciativa do PR, de 1/3 dos deputados ou dos senadores ou, ainda, de mais de metade dos órgãos legislativos das entidades federadas. Para merecer aprovação, é necessária uma maioria qualificada de 3/5 em cada uma das “casas”. Em caso de veto presidencial, ambas se reúnem em sessão conjunta, sendo necessário o apoio da maioria absoluta dos parlamentares para o levantar.

Uma característica do sistema presidencialista é a rígida separação entre os três poderes (executivo, legislativo e judicial). Então, o PR escolhe os seus ministros sem necessidade de aprovação parlamentar e não pode dissolver o Congresso. Por seu lado, este último pode chamar ministros a prestar esclarecimentos, com carácter obrigatório, mas não pode aprovar moções de censura ao executivo nem demitir o chefe de Estado por razões políticas. 

A única exceção é a prática do chamado “crime de responsabilidade” por parte do PR, isto é, crimes cometidos no exercício das suas funções. Nesse caso, a Câmara dos Deputados abre um processo de destituição (“impeachment”), que, para ser aprovado, necessita do voto da 2/3 dos deputados. Se isso acontecer, o processo segue para o Senado, onde o Presidente é julgado. Caso um mínimo de 2/3 dos senadores o considerem culpado do crime de que é acusado, será destituído do cargo e substituído pelo seu “vice”, ficando inelegível para qualquer cargo público por um período de oito anos. Foi este instrumento jurídico que a direita usou para afastar Dilma do poder, acusando-a de “pedaladas fiscais”, ou seja, o atraso no pagamento a bancos e autarquias para “maquilhar” as contas governamentais, algo que, sendo ilegal, é frequente em todos os níveis da política brasileira (federal, estadual e municipal) e fora já usado por presidentes anteriores. Antes, o mesmo havia sucedido com Collor de Melo, após denúncias de corrupção por parte de um dos seus irmãos.

Uma organização judicial complexa

Por fim, o poder judicial cabe aos tribunais, sendo a mais alta instância o Supremo Tribunal Federal (STF), composto por onze magistrados, nomeados pelo PR e confirmados pela maioria absoluta do Senado. Tal como o nosso Tribunal Constitucional, verifica a constitucionalidade das leis, mas possui competências bastante mais alargadas. Depois, vem o Superior Tribunal de Justiça (STJ), idêntico ao nosso Supremo Tribunal de Justiça. Em cada entidade federada, existe um Tribunal Federal Regional, que funciona como tribunal de 2ª instância face à justiça estadual. Existem, ainda, o Tribunal Superior Eleitoral (TSE), o Tribunal Superior do Trabalho (TST), cada um igualmente com instâncias regionais, o Superior Tribunal Militar (STM) e o Tribunal de Contas da União (TCU). Os juízes dos tribunais superiores têm de ter entre 35 e 65 anos, formação jurídica avançada e ser considerados impolutos.

Os Estados federados, o Distrito Federal e os municípios

Entretanto, os Estados federados possuem as suas próprias Constituições e podem legislar em todos os domínios não reservados constitucionalmente à União. Estes e o DF são dirigidos por um governador, eleito, tal como o vice-governador, da mesma forma e na(s) mesma data(s) que o PR e para um mandato de duração semelhante. É ele o chefe do governo estadual.

O poder legislativo está entregue, em cada uma das 27 entidades, a um Parlamento unicameral: a Assembleia Legislativa estadual. Estas são eleitas igualmente no mesmo dia e de forma idêntica à da Câmara dos Deputados. O número de lugares de cada uma é determinado pelo número de deputados federais, sendo igual ao triplo do número destes até ao limite de 36.

O poder legislativo está entregue, em cada uma das 27 entidades, a um Parlamento unicameral: a Assembleia Legislativa estadual. Estas são eleitas igualmente no mesmo dia e de forma idêntica à da Câmara dos Deputados. O número de lugares de cada uma é determinado pelo número de deputados federais, sendo igual ao triplo do número destes até ao limite de 36. A partir desse número, somar-se-á um apenas um eleito estadual por cada eleito federal. Ou seja, uma entidade que eleja oito deputados federais terá uma assembleia estadual composta por 24 elementos; se tiver direito a 12, aquela terá 36; mas, se eleger 13, já só comportará 37. Por sua vez, São Paulo, que tem 70 representantes na Câmara dos Deputados, possui 94 no seu parlamento estadual, correspondentes a três pelos primeiros 12 (ou seja, 36) e mais 58 pelos seguintes.

Por fim, o poder judicial é definido, em cada estado, na respetiva Constituição estadual, que estabelece a competência dos tribunais, de acordo com o disposto na lei fundamental nacional. Em todos eles, existe um Tribunal de Justiça, a mais alta instituição judiciária estadual, que tem o poder de definir a organização do sistema de justiça do estado. Em cada estado, existe, ainda, um Tribunal de Contas.

O Distrito Federal constitui um caso especial, já que não pode ser dividido em municípios. Daí que, para além das competências atribuídas aos estados federados, possua, simultaneamente, as competências municipais.

À escala local, o país divide-se, atualmente, em 5570 municípios, dirigidos por um prefeito, eleito, tal como o vice-prefeito, da mesma forma que os governadores e vice-governadores estaduais, embora em datas diferentes daqueles. O poder legislativo a este nível é exercido pela Câmara Municipal, constituída por um número de vereadores variável em função da população do município, desde um mínimo de nove (os que têm menos de 15 mil habitantes) a um máximo de 55 (aqueles onde vivem mais de oito milhões de pessoas).

Uma apreciação crítica do sistema 

Como pudemos ver, no próximo domingo realizar-se-ão as eleições para todas as instâncias federais e estaduais eleitas pelo voto popular. O voto é obrigatório para todos os cidadãos maiores de 18 anos e menores de 70, que saibam ler e escrever. Para os que têm 16 ou 17 anos, os maiores de 70 e os analfabetos, é facultativo. Já para se ser eleito, os requisitos etários variam: 35 anos para Presidente, Vice-Presidente ou senador, 30 para governador e vice-governador estadual e do DF, 21 para deputado federal ou estadual, prefeito e vice-prefeito e 18 para vereador. Já os analfabetos, apesar de terem direito de voto, são inelegíveis para cargos públicos.

Há, neste momento, 28 partidos representados no Congresso brasileiro. Isso obriga o chefe de Estado a ter de procurar alianças parlamentares, muitas vezes espúrias e em troca de favores políticos, o que, mais uma vez, só favorece a corrupção e o tráfico de influências.

Um dos problemas derivados do sistema eleitoral brasileiro é a sua hiperpersonalização. É frequente as diferentes forças políticas utilizarem uma personagem popular como cabeça de lista num estado, sabendo que ele rende muitos votos, para fazer eleger ilustres desconhecidos, mas que são figuras importantes no partido. Um exemplo típico é o do célebre palhaço “Tiririca”, que apareceu à frente da lista do Partido da República, em São Paulo. À sua conta, aquela formação elegeu alguns pastores evangélicos que poucos votos conseguiram. Ou seja, e como se diz no Brasil, o candidato nº 1 “puxou” os outros para cima. Este problema é agravado pela falta de consistência ideológica da maioria dos partidos. Não é por acaso que muitos parlamentares federais ou estaduais ou vereadores municipais mudam de partido como quem muda de camisa. Ou que, no Congresso, se agrupem mais por interesses comuns que por afinidades partidárias. Um exemplo claro são os três segmentos mais reacionários aí existentes, que criam as chamadas bancadas BBB (Boi, Bala e Bíblia), ou seja, latifundiários, criadores de gado e representantes do agronegócio (“boi”), ex-militares e ex-polícias (“bala”) e representantes das igrejas, em especial evangélicas (“Bíblia”). Claro que, numa cultura política de fraca exigência ética, como é a brasileira, este sistema facilita muito a corrupção e o tráfico de influências a todos os níveis e promove os populistas e oportunistas dos mais diversos matizes. Na verdade, o constitucionalismo brasileiro é, como sucede na generalidade da América Latina, muito tributário do estadunidense, quer no que se refere à separação dos poderes, quer na repartição de competências entre a União e as entidades federadas (embora, nos EUA, estas possuam maior autonomia, o que não é necessariamente bom). O problema é que, ao contrário do que sucede nestes últimos, onde o sistema maioritário cria um bipartidarismo artificial, aqui, a proporcionalidade (para mais, sem cláusula-barreira para a representação parlamentar) gera o multipartidarismo. Assim, há, neste momento, 28 partidos representados no Congresso brasileiro. Isso obriga o chefe de Estado a ter de procurar alianças parlamentares, muitas vezes espúrias e em troca de favores políticos, o que, mais uma vez, só favorece a corrupção e o tráfico de influências. Aquele que ficou conhecido como o “mensalão”, a primeira “mancha” no governo do PT, foi, em grande parte, resultado dessa circunstância. Apesar de tudo, a Constituição de 1988 é um texto de grande qualidade, que consagra um conjunto muito expandido quer de direitos, liberdades e garantias individuais, quer de direitos económicos e sociais, quer ainda de proteção ambiental. Tipifica, ainda, o funcionamento da administração pública a vários níveis e os crimes de responsabilidade cometidos pelos titulares de cargos públicos. Mas a verdade é que, mais importantes que os normativos constitucionais e as instituições que regem são as pessoas que lhes dão corpo. E a verdade é que, no Brasil, salvo raras e honrosas exceções, a maioria dos ocupantes dos cargos públicos não tem estado à altura do que o povo merece e esperaria deles. Algo que também se relaciona com a estrutura social derivada da colonialismo e que se manteve praticamente intacta nos quase 200 anos que o país leva de independência. Ou seja, o poder tem estado concentrado nas mãos de uma pequena elite, maioritariamente branca, que enriquece à custa da maioria e é causadora da miséria de muitos. Aquela não quer, de forma alguma, largar o poder, garantia da conservação dos seus privilégios. Por isso, historicamente, tudo tem feito para manter o controle do país, com recurso à força se necessário for. E, para o efeito, as forças militares e policiais constituem a sua guarda pretoriana. É isso que procurarei mostrar no próximo artigo, em que tratarei dos principais aspetos da história política do Brasil, desde o início da colonização.

Sobre o/a autor(a)

Professor. Mestre em Geografia Humana e pós-graduado em Ciência Política. Aderente do Bloco de Esquerda em Coimbra
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